رای شماره‌های ۱۶۳۷ الی ۱۶۴۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بندهای ۱ و ۲ و ۳ و ۴ بخشنامه شماره ۱۸۵۴۲/م/خ ـ ۱۳۹۷/۵/۶ (۳۹۸۶/م/س ـ ۱۳۹۷/۵/۴) وزارت صنعت، معدن و تجارت

تاریخ دادنامه: ۱۳۹۹/۱۱/۷ شماره دادنامه: ۱۶۳۷ الی ۱۶۴۶ شماره پرونده: ۹۹۰۲۲۴۸، ۹۹۰۰۳۶۶، ۹۸۰۴۲۶۹، ۹۸۰۳۳۵۹، ۹۸۰۳۳۵۸، ۹۸۰۳۳۵۷، ۹۸۰۲۹۶۵، ۹۸۰۲۴۴۴، ۹۸۰۲۳۱۴ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان: آقایان ۱ـ عباس آرمون ۲ـ ‌هادی صباغ سجادیه ۳ـ حسین میرمحرابی نوده ۴ـ حسن سازگار ۵ ـ علی کمالی بدرآباد ۶ ـ رضا اشرفی ۷ـ عباسعلی تحقیقی سلمانی ۸ ـ محمد بیابانی ۹ـ حسین سارانی ۱۰ـ روح الله احمدی ۱۱ـ بهروز علی‌پور ۱۲ـ خانم … شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۱۸۵۴۲/م/خ ـ ۱۳۹۷/۵/۶ (۳۹۸۶/م/س ـ ۱۳۹۷/۵/۴) وزارت صنعت، معدن و تجارت گردش‌کار: ۱ ـ شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه‌ای ابطال نامه شماره ۱۸۵۴۲/م/خ ـ ۱۳۹۷/۵/۶ (۳۹۸۶/م/س ـ ۱۳۹۷/۵/۴) وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده‌اند که: «نامه مورد شکایت مغایر با اصول ۱۳۸، ۱۳۴، ۴۶، ۲۸ و بند ۴ اصل ۴۳ و بندهای ۹ و ۸ اصل ۳ قانون اساسی م. ب.. چرا که منجر به ایجاد انحصار و ایجاد موانع تولید در صدور پروانه کسب نانوایی‌ها شده است. همچنین از حیث ایجاد ممنوعیت برای تأسیس نانوایی مغایر با تبصره‌های ۲ و ۱ ماده ۷ قانون اصلاح مواد ۷ و ۶ و ۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ مصوب سال ۱۳۹۳ م. ب.. از سویی دیگر ممنوعیت صدور پروانه کسب برای پخت چند نوع نان در قالب مجتمع‌های نان به یک شخص نیز مغایر با تبصره ۳ ماده ۱۲ قانون نظام صنفی م. ب.. هم چنین وضع تخلف و جریمه توسط وزیر صنعت، معدن و تجارت در بند ۵ از نامه مورد شکایت نیز از وظایف ذاتی قانونگذار بوده و از حدود اختیارات و وظایف وی خارج است. همچنین بخشنامه مورد شکایت مخلاف ماده ۵۰ قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ است. زیرا مسیر رونق تولید مانع ایجاد می‌کند و ایجاد انحصار و فرصت‌های نامشروع اقتصادی می‌نماید. علاوه بر این بخشنامه مذکور مغایر با رأی شماره ۸۰۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در تاریخ ۱۳۹۵/۱۰/۱۴ صادر گردیده است، م. ب.. لذا ب. ت. ب. مراتب فوق ابطال بخشنامه موصوف را خواستاریم.» ۲ـ متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است: «رؤسای محترم سازمان‌های صنعت، معدن و تجارت ۳۱ استان و جنوب کرمان موضوع: آخرین ضوابط صدور پروانه کسب نانوایی (آزاد پز و یارانه‌ای) با سلام، پیرو ابلاغیه شماره ۶۰/۱۸۵۶۸۳ مورخ ۱۳۹۶/۸/۱۷ در مورد صدور مجوز نانوایی و ب. ت. ب. اعتراضات متعدد استانداران، سایر مراجع، تشکل‌های صنفی و اتحادیه‌های مربوطه، پیرامون صدور بدون محدودیت مجوز نانوایی و تأکید بر ضرورت جلوگیری از آن و پرداخت بیش از یازده هزار میلیارد تومان یارانه مستقیم به مصرف‌کنندگان و کشاورزان در قالب مابه‌التفاوت قیمت خرید تضمینی (۱۳۵۰ تومان) با قیمت تحویل گندم به آرد خبازان یارانه‌ای (۶۵۰ تومان) و آزادپز (۹۰۰ تومان) به ترتیب به میزان ۶۹۵ و ۴۵۰ تومان به ازای هر کیلوگرم و نظر به تأثیر منفی افزایش غیرمتعارف نانوایی‌ها بر کیفیت، وزن و قیمت نان، به منظور پوشش هزینه‌ها و همچنین عدم امکان افزایش یارانه‌ها پس از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها در سال ۱۳۸۹ در قالب افزایش تعدد بیش از نیاز نانواخانه‌ها، بدینوسیله آخرین ضوابط صدور پروانه کسب نانوایی‌ها (آزاد پز و یارانه‌ای) به شرح زیر برای اجرا ابلاغ می‌شود: ۱ـ پذیرش درخواست جدید برای تأسیس نانواخانه تحت هر عنوانی (سامانه، مکتوب و...) ممنوع است و فقط در صورت نیاز مناطق توسعه شهری و روستایی غیر برخوردار، پس از کنترل امکان جابجایی نانواخانه‌ها در مناطق دارای مازاد نیاز به منطقه مورد نظر، صدور مجوز نانوایی جدید با بررسی کارشناسی اتحادیه ذی ربط و تأیید کمیسیون نظارت استان با مسئولیت سازمان صنعت، معدن و تجارت استان، بلامانع است. ۲ـ انتقال یا واگذاری محل کسب نانوایی (یارانه‌ای یا آزادپز) با بررسی اتحادیه مشروط به تأیید سازمان صنعت، معدن و تجارت استان، بلامانع است. ۳ـ صدور پروانه کسب برای پخت چند نوع نان در قالب مجتمع‌های نان به یک شخص ممنوع است. (ممنوعیت واگذاری چند شغل به یک سرپرست خانوار، ب. ت. ب. ضریب ۱۱ درصدی بیکاری و ضرورت داشتن یک شغل برای هر ایرانی) ۴ـ اتحادیه‌های صنفی ذی‌ربط مکلف به بررسی و پاسخ‌دهی به متقاضیان مجوز نانوایی ثبت‌نام شده در سامانه مربوطه تا قبل از این ابلاغیه هستند. ۵ ـ از زمان اجرای این ابلاغیه متقاضیانی که قبل از دریافت مجوز در قالب فوق اقدام به تأسیس و راه‌اندازی واحد نانوایی نمایند، متخلف بوده و اتحادیه‌های ذی‌ربط مکلف به اقدام قانونی هستند. در پایان خاطر نشان می‌سازد، بر اساس ماده ۵۰ قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی افراد صنفی مشمول قانون نظام صنفی که به عرضه جزیی (خرده‌فروشی) کالاها یا خدمات می‌پردازند از شمول فصل ۹ (تسهیل تجارت و منع انحصار) مستثنی و کماکان تابع قانون نظام صنفی مصوب سال ۱۳۹۲ و آیین‌نامه اجرایی آن هستند. لذا این ابلاغ در تعارض با قانون مذکور و رأی دیوان عدالت اداری، که قبلاً به استناد ماده ۷ قانون فوق‌الذکر صادر شده، نیست. محمد شریعتمداری» ۳ـ در پاسخ به شکایت مذکور، دبیر هیأت عالی نظارت مرکز اصناف و بازرگانان وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لوایح شماره ۶۰/۲۹۰۱۳۴ ـ ۱۳۹۸/۱۰/۳۰ و ۶۰/۷۳۲۲۵ ـ ۱۳۹۹/۳/۲۴ توضیح داده است که: «۱ـ از نظر این وزارتخانه و سازمان‌های صنفی تحت پوشش، منعی در صدور پروانه کسب برای متقاضیان وجود ندارد. بلکه صرفاً به جهت حساسیت صنف مذکور و مشکلات تأمین آرد، صدور مجوز نانوایی محدود به مناطق توسعه شهری و روستایی غیر برخوردار پس از کنترل اماکن جابجایی نانواخانه‌ها در مناطق مازاد نیاز، با بررسی کارشناسی اتحادیه ذی‌ربط و تأیید کمیسیون نظارت استان مربوطه امکان‌پذیر م. ب.. در حالی که در صورت عدم وجود مشکل در تأمین آرد نانوایی‌ها از سوی شرکت بازرگانی دولتی ایران و ادارات غله مناطق مرتبط با وزارت جهاد کشاورزی (طبق مصوبه شماره ۶۴۰۱۵/۵۶۸۷۳ ـ ۱۳۹۸/۵/۲۴ هیأت وزیران وظایف و اختیارات شرکت مادرتخصصی بازرگانی دولتی ایران و شرکت‌های زیرمجموعه آن به وزارت صنعت، معدن و تجارت انتقال یافت) و کنترل ایجاد واحد صنفی و کشش منطقه با توجه به نیازهای مردم قاعدتاً مانند بقیه صنوف محدودیتی در صدور مجوز کسب نانوایی برای متقاضیان وجود نداشته و صدور جواز نانوایی محدود به وجود شرایطی شده است که جملگی شروط قانونی بوده و در صلاحیت تنظیم‌گری این وزارتخانه بوده است. ۲ـ به موجب بند (ب) ماده ۲۳ قانون احکام دائمی در مواردی که دولت برای برخی از کالاهای اساسی، حساس و مورد نیاز مردم یارانه پرداخت و به صورت مستقیم برای تمامی مراحل اعم از برنامه‌ریزی، تأمین، توزیع، تنظیم بازار و قیمت‌گذاری آن سیاست‌گذاری می‌نماید. ضرورت دارد با رویکرد عدالت اجتماعی یارانه تخصیصی به این بخش به مصرف‌کنندگان و کشاورزان (بابت خرید گندم تضمینی) پرداخت گردد. این در حالیست که در بودجه سال ۱۳۹۸ مجموع یارانه گندم و آرد ۸۱۴۵ میلیارد ریال تخصیص و افزایش تعداد نانوایان موجب رشد این یارانه بالغ بر ۱۱ هزار میلیارد ریال گردیده است؛ لذا حفظ شرایط فعلی برای تأمین آرد نیز نیازمند رفع کسری بودجه است. ۳ـ محدودیت ایجاد شده برای صدور جواز کسب نانوایی، از جنس منع نیست. بلکه از باب نظارت این وزارتخانه در باب نظارت بر اصناف، کنترل نقل و انتقال جواز کسب رسته مهمی همچون نانوایی است، که بر اساس ماده ۱۸ قانون نظام صنفی، نقل و انتقال محل کسب، مستلزم احراز شرایط منتقل لایه از سوی اتحادیه مربوطه است و در بخشنامه مارالذکر این امور مورد تأکید قرار گرفته است و الزامی خارج از صلاحیت قانونی وضع نگردیده است. ۴ـ صدور نامحدود مجوز نانوایی مستلزم عرضه و فروش آرد با قیمت تمام شده خواهد بود (و در شرایط فعلی اقتصادی حاصل از تبعات تحریم، افزایش نرخ بنزین و... نیز به صلاح نبوده) و از طرفی افزایش بی ضابطه صدور مجوز نانوایی علاوه بر عدم امکان تأمین آرد منجر ب. غ. اقتصادی شدن این فعالیت و باعث بروز و تشدید تخلفات از جمله گران‌فروشی، کم‌فروشی، عرضه خارج از شبکه و قاچاق آرد خواهد شد. ۵ ـ صدور نامحدود پروانه کسب نانوایی ب. ت. ب. استفاده نانوایی‌ها از آرد با نرخ یارانه‌ای و نیمه یارانه‌ای منوط به امکان تأمین آرد (با پرداخت مابه‌التفاوت قیمت تمام شده آن با نرخ یارانه‌ای و نیمه یارانه‌ای) از محل اعتبارات تخصیص در قانون بودجه سنواتی از سوی دستگاه مربوط (شرکت بازرگانی دولتی و یا شرکت غله و خدمات بازرگانی) م. ب.. ۶ ـ بر اساس نامه شماره ۱۶۶۵۳۲ ـ ۱۳۹۳/۹/۸ معاون نظارت و بازرسی امور تولید و توسعه سازمان بازرسی کل کشور صدور مجوز نانوایی بدون ظرفیت‌سنجی و استعلام از شرکت‌های غله و خدمات بازرگانی و ایجاد ضرر و زیان به افراد متقاضی و یا تأمین تقاضای برخی نانوایی‌ها به صورت غیر قانونی، امکان‌پذیر نبوده و در این راستا به مظنور ساماندهی تعداد نانوایی‌ها به نسبت جمعیت هر منطقه بخشنامه معترض‌عنه تصویب گردیده است. ۷ـ با هدف مدیریت وضعیت فعلی نانوایی‌ها و متناسب با نیاز مناطق توسعه یافته شهری، روستایی و غیر برخوردار، هم اکنون بر اساس ضوابط تعیین شده، درخواست متقاضیان مجوز جدید نانوایی، پس از بررسی کارشناسی اتحادیه ذی‌ربط و تأیید کمیسیون نظارت استان برای آنها پروانه کسب صادر می‌گردد. ۸ ـ رفع محدودیت صدور پروانه کسب نانوایی مستلزم تخصیص سهمیه آرد از محل تعدیل سهمیه آرد خبازی نانواخانه‌های دارای مجوز و طبعاً کاهش مستمر سهمیه نانواخانه‌های دارای پروانه کسب شده و به تبع آن مشکلاتی نظیر غیر اقتصادی شدن این فعالیت و بروز تخلفات از جمله گران‌فروشی، کم‌فروشی را در پی خواهد داشت. در پایان با عنایت به جمیع جهات مذکور رد دادخواست شاکی م. ا..» هیأت عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۹/۱۱/۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است. رأی هیأت عمومی الف: مطابق اصل ۲۸ قانون اساسی هر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخلاف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند و با عنایت به مفاد دادنامه شماره ۲۰۴۹ ـ ۲۰۴۷ مورخ ۱۳۹۷/۱۱/۲۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، از آنجا که عموم و اطلاق تعریف مندرج در ماده ۱ قانون اصلاح مواد ۷ و ۶ و ۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب سال ۱۳۹۳، لفظ «مجوز کسب و کار» شامل پروانه کسب نانوایی می‌شود، از طرفی طبق تبصره ۲ ذیل ماده ۷ قانون اخیرالذکر، صادرکنندگان مجوز کسب و کار اجازه ندارند به دلیل «اشباع بودن بازار»، از پذیرش تقاضا یا صدور مجوز کسب و کار امتناع کنند، هم چنین سابقاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۸۰۷ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۱۴ در رسیدگی به شکایتی به خواسته ابطال بخشنامه شماره ۶۰/۲۱۷۱۳۰ ـ ۱۳۹۳/۱۰/۲۰ معاون توسعه بازرگانی داخلی وزارت صنعت، معدن و تجارت مبنی بر برخورداری از صدور مجوز برای نانوایی‌های جدید، با استدلالی مشابه استدلال پیش گفته، رأی به ابطال بخشنامه یادشده به جهت مغایرت با حکم تبصره ۲ ماده ۷ قانون اصلاح مواد ۷ و ۶ و ۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ مصوب سال ۱۳۹۳ صادر کرده است. بنابراین بند‌های ۴ و ۱ بخشنامه مورد شکایت به لحاظ ممنوعیت پذیرش درخواست جدید برای تأسیس نانوایی تحت هر عنوانی و تحمیل شرایطی مغایر با حق آزادی انتخاب شغل و رویه‌های ضدرقابتی مورد نظر مقنن و نیز عدم پاسخگویی به متقاضیان مجوز نانوایی مغایر قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. ب: مطابق ماده ۱۸ قانون نظام صنفی اصلاحی ۱۳۹۲، در صورتی که دارنده پروانه کسب بخواهد محل کسب خ. ر. ب. دیگری واگذار کند، باید درخواست کتبی خ. ر. ب. اتحادیه تسلیم کند. اتحادیه در صورتی که فرد معرفی شده را واجد شرایط قانونی بداند با رعایت سایر مقررات، پس از ابطال پروانه کسب قبلی، پروانه جدیدی به نام فرد معرفی شده صادر می‌کند. بر این اساس، مطابق حکم ماده ۱۸ قانون اخیرالذکر، واگذاری محل کسب دارنده پروانه کسب منوط به تأیید اتحادیه بوده و بند ۲ نامه مورد شکایت به لحاظ درج شرط «تأیید سازمان صنعت، معدن و تجارت استان» جهت انتقال یا واگذاری محل کسب نانوایی، مغایر با حکم ماده ۱۸ قانون نظام صنفی و توسعه دامنه شمول آن است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. ج: مطابق تبصره ۳ ماده ۱۲ قانون نظام صنفی، صدور بیش از یک پروانه کسب برای هر فرد صنفی واجد شرایط قانونی برای یک یا چند محل کسب به شرط معرفی مباشر، بر اساس آیین‌نامه اجرایی موضوع این ماده بلامانع است. بر این اساس، بند ۳ نامه مورد شکایت به لحاظ ممنوعیت صدور پروانه کسب برای پخت چند نوع نان در قالب مجتمع‌های نان به یک شخص، مغایر با حکم مندرج در تبصره ۳ ماده ۱۲ قانون نظام صنفی است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصـوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. د: ب. ت. ب. اینکه مطابق ماده ۱۲ قانون نظام صنفی افراد صنفی موظفند قبل از تأسیس هر نوع واحد صنفی یا اشتغال به کسب و حرفه نسبت به اخذ پروانه کسب اقدام کنند و در ماده ۲۷ از همان قانون مقرر شده محل دایر شده به وسیله هر شخص حقیقی یا حقوقی که پروانه کسب دائم یا موقت برای آن صادر نشده باشد با اعلام اتحادیه رأساً از طریق نیروی انتظامی پلمپ می‌گردد، بنابراین اقدام به تأسیس و راه‌اندازی نانوایی بدون مجوز مصرح در بند ۵ بخشنامه مورد اعتراض با قانون مغایرت ندارد و ابطال نشد. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی