تاریخ دادنامه: 1405/2/8

شماره دادنامه: 140531390000237503 تاریخ دادنامه: 1405/2/8 شماره پرونده: 0401163- 0401243 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای … آبادی با وکالت خانم … شکایت: شورای اسلامی شهر شیراز موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذیل آن از مصوبات شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 مصوّب شورای اسلامی شهر شیراز گردش کار: خانم … به وکالت از شاکی به موجب دادخواست و لوایح تکمیلی ابطال ماده 4 از مصوبات شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 مصوّب شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده است که: " موضوع اخذ عوارض تغییر کاربری پس از صدور رای کمیسیون ماده صد مبنی بر ابقای زیر بنا، در جدیدترین دادنامه هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 140331390003018129 مورخ 1403/12/14 خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده شده است. عناوین عوارضی و ضوابط و ترتیبات وصول اخذ آن عوارض، که شوراهای اسلامی و شهرداری ها مُجاز به اخذ آن می‌باشند، در قانون درآمد پایدار و دستورالعمل های آن قانون پیش بینی شده و شوراهای اسلامی و شهرداری ها اختیار اخذ عوارض خارج از اختیارات و مخالف عناوین و ضوابط و ترتیبات وصول ذکر شده در آن قانون را ندارند که از جمله ضوابط و ترتیبات وصول ذکر شده جهت اخذ عوارض تعیین و تغییر کاربری در ردیف 10 و 11 جدول شماره یک دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری‌ها، تبیین گردیده است که یک نکته مهم، مخالف و مغایر بودن ماده 4 و بندها و تبصره ذیل آنها در هر دو مصوبه شماره 1401/17329 مورخ 1401/11/26 و مصوبه شماره 1401/16382 مورخ 1401/11/11 با متن فوق م. ب.. نکته دیگر در عدم رعایت ضوابط مورد اشاره ردیف 10 و 11 جدول شماره یک دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری ها و عدم ذکر در مصوبه و ماده واحده مورد شکایت بدین شرح م. ب. که در مصوبه مزبور به موضوع «درخواست مالک جهت تغییر کاربری ثبت نشده باشد تا زمانی که مالک درخواست بهره برداری از کاربری جدید را نداشته باشد مشمول پرداخت این عنوان نمی گردد» و به موضوع «اخذ عوارض تغییر کاربری صرفاً به موجب مصوبه کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری و یا براساس تغییر طرح تفصیلی امکان پذیر است» اشاره نشده است. اخذ هم‌زمان سرانه خدمات عمومی (حق تفکیک و مبالغ ریالی) موضوع ماده 101 قانون شهرداری ها و اخذ عوارض تغییر یا تعیین کاربری بر روی یک ملک مخالف بند 1 ذیل بند (ث) ماده 50 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران م. ب. و در این بند، قانونگذار به درستی صرفاً اخذ یکی از عوارض تغییر کاربری یا عوارض (سهم) تفکیک را قانونی دانسته، چرا که پرداخت هزینه های سنگین تفکیک و تغییر کاربری بیش از 70 درصد ارزش ملک را شامل شده و در برخی موارد تا 100 درصد ارزش را شامل می شود و جدای از شمولیت عوارض مضاعف از موارد تبعیض های ناروا است که قانون اساسی به آن اشاره نموده است. ذکر نظریه اداره کل حقوقی قوه قضاییه به شماره 1633/92/7 مورخ 1392/8/25 در ماده 4 هر دو مصوبه و تصویب اخذ عوارض تعیین یا تغییر کاربری پس از صدور رای کمیسیون ماده صد مبنی بر ابقای زیربنا صحیح نمی‌باشد. مصوبه شماره 1401/1739 /ش مورخ 1401/11/26 مخالف صریح با قانون شهرسازی و عدم توجه به اختیارات کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری در جهت تعیین و تغییر کاربری و همچنین مخالف با آرای وحدت رویه به شماره های 79 مورخ 1373/7/16 ، 951009090580122401224 الی 951009090580122401227 مورخ 1395/11/19 هیات عمومی دیوان عدالت اداری م. ب.. لذا با عنایت به مطالب و ایرادات فوق که هرکدام از ایرادات در ابطال ماده 4 و بندها و تبصره ذیل آن در هر دو مصوبه فوق الذکر کفایت دارد، تقاضای ابطال ماده 4 و بند (الف)، (ب) و (ج) و تبصره ذیل آن ذکر شده در مصوبات شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 و 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 مصوّب شورای اسلامی شهر شیراز را از زمان تصویب خواهانم." متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است: " مصوبه شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 شورای اسلامی شهر شیراز ........................ ماده 4- در موارد طرح موضوع تخلّفات ساختمانی در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری، چنانچه زیربنای احداثی بدون مجوّز یا خلاف مفاد باشد و رای بر ابقای بنا صادر گردد، ب. ت. ب. نظریه شماره 1633/92/7 مورخ 1392/8/25 اداره کل حقوقی قوه قضاییه، باعث ایجاد حق مکتسب در تغییر کاربری برای مالک نمی شود و عوارض موضوع این مصوبه به صورت پلکانی به شرح زیر محاسبه و اخذ می گردد. الف: ................ ب: سطح اِشغال زیر بنای احداثی حداکثر تا 10% مازاد بر سطح اِشغال مُجاز برابر فرمول ذیل محاسبه و اخذ می گردد: G 1 × r F × P M × 5 G 1 * : سطح اِشغال طبقه همکف یا زیر زمین تا 10% مازاد ج: سطح اِشغال زیر بنای احداثی مازاد بر بند (ب) برابر است با: G 2 × r F × P M × 15 G 2 * : سطح اشغال طبقه همکف یا زیرزمین بیش از 10% مازاد بند (ب) تبصره: هرگونه احداث بنا مازاد پروانه یا بدون پروانه اعم از مسکونی، استخر روبسته یا روباز، آلاچیق و غیره مشمول این بند می گردد.- رییس شورای اسلامی شهر شیراز مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 شورای اسلامی شهر شیراز ...................... ماده 4: شهرداری مکلّف است مجوّز زیربنای احداثی را حداکثر تا سقف بندهای 2-1، 2-2 و 2-3 و تباصر ذیل بندهای مذکور که در آیین نامه اجرایی ماده 14 مشخص گردیده است صادر نماید؛ در صورت تخلّف ساختمانی، موضوع در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری مطرح و چنانچه زیربنای احداثی بدون مجوّز یا خلاف مفاد پروانه یا دستورالعمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری باشد و رای بر ابقاء بنا صادر گردد، ب. ت. ب. نظریه شماره 1633/92/7 مورخ 1392/8/25 اداره کل حقوقی قوه قضاییه، باعث ایجاد حق مکتسب در تغییر کاربری برای مالک نمی شود و عوارض موضوع این مصوبه به صورت پلکانی به شرح زیر محاسبه و اخذ می گردد: الف: .................. ب: سطح اِشغال زیربنای احداثی در طبقه همکف یا زیرزمین حداکثر تا 10% مازاد بر سطح اِشغال مُجاز دستورالعمل اجرایی ماده 14 برابر فرمول ذیل محاسبه و اخذ می گردد: G 1 × r F × P M × 5 G 1 * : سطح اِشغال طبقه همکف یا زیرزمین تا 10% مازاد ج: سطح اِشغال زیربنای احداثی در طبقه همکف یا زیرزمین مازاد بر بند (ب) برابر است با: G 2 × r F × P M × 15 G 2 * : سطح اِشغال طبقه همکف یا زیرزمین بیش از 10% مازاد بند (ب) تبصره: هرگونه احداث بنا مازاد پروانه یا بدون پروانه اعم از مسکونی، استخر روبسته یا روباز، آلاچیق و غیره مشمول این بند می گردد.- رییس شورای اسلامی شهر شیراز" در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 1404/6721 /ش مورخ 1404/6/12 توضیح داده است که: " 1- در بند یک شکواییه به دادنامه شماره 140331390003018129 مورخ 1403/12/14 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اشاره شده است که در دادنامه مذکور اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری بعد از ابقاء اعیانی کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری خلاف قانون تشخیص داده است در حالی که مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 و مصوبه 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری م. ب. نه تغییر کاربری، لذا استناد به دادنامه مذکور در خصوص مصوبات مورد ادعای شاکی فاقد جنبه تطابق موضوع م. ب.. 2- اولاً در بند دو شکواییه شاکی با استناد به دستورالعمل اجرایی تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار ادّعا نموده است که عوارض تعیین کاربری پس از تعیین کاربری توسط کمیسیون ماده پنج شورای عالی شهرسازی قابل وصول م. ب. در حالی که در جدول شماره یک دستورالعمل اجرایی تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار به شماره 203726 مورخ 1401/9/30 که هم‌زمان با تصویب مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 و مصوبه 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 می باشد، در خصوص اخذ عوارض تعیین کاربری هیچ گونه اشاره ای به الزام شهرداری به ارجاع پرونده کمیسیون ماده پنج شورای عالی شهرسازی و معماری جهت تعیین کاربری نگردیده است. ثانیاً بر فرض پذیرش این که اخذ عوارض تعیین کاربری توسط شهرداری به استناد مصوبات مورد ادّعای شاکی نیز مستلزم تعیین کاربری در کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری یا تغییر طرح تفصیلی می باشد، مصوبات شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 و 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 شورای اسلامی شهر شیراز از این جهت که مصوبه طرح جامع ناحیه شیراز و محدوده مجموعه شهری شهر مذکور (صورتجلسه مورخ 1382/2/15 ) مصوّب مورخ 1388/1/31 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به عنوان عالی ترین مرجع تصمیم گیری در حوزه مسایل شهرسازی کشور، کلّیه پهنه بندی های اراضی واقع در حریم شهر از لحاظ نوع استفاده تعیین و مشخص گردیده است و تصمیمات اجرایی شهرداری براساس سند بالادستی مذکور از جمله طرح مجموعه شهری م. ب. و از طرف دیگر بدیهی است که به استناد قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها، با تغییر و تعیین کاربری های صورت گرفته در طرح مارالذکر (طرح جامع ناحیه شیراز و محدوده مجموعه شهری شهر مذکور مورخ 1382/2/15 مصوّب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) در خصوص اراضی طرح، ب. ت. ب. درخواست مالکین جهت بهره برداری از کاربری تعیین شده در طرح، عوارض متعلّقه ناشی از ارزش افزوده ایجاد شده ب. ت. ب. عارضه ایجاد شده بر شهر جهت پوشش بخشی از هزینه های تحمیلی به شهر براساس مصوبات مذکور اخذ می گردد. 3- در خصوص بند سه شکواییه به استحضار می رساند جریمه کمیسیون ماده صد و عوارض، دو مقوله جدا از هم بوده که اخذ هرکدام منافاتی با دیگری ندارد، آرای متعدّد از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های 587 مورخ 1383/11/25 ، 9610090905800786 مورخ 1396/8/9 ، 48 مورخ 1385/2/3 ، 98099709058112715 مورخ 1398/9/19 صادر گردیده است. ب. ت. ب. استقلال و تفاوت ماهوی عناوین «عوارض شهرداری» و «جریمه تخلّفات ساختمانی» و تبعیّت آنها از مقرّرات قانونی مربوطه می بایست اظهار نمود «جریمه تخلّفات ساختمانی» به هیچ عنوان در برگیرنده «عوارض» نبوده و پرداخت هرکدام از آنها منافاتی با دیگری ندارد. 4- در پاسخ به بند 4 لایحه شاکی، مطابق قسمت 1 بند (ث) ماده 50 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران «محاسبه و وصول عوارض الحاق، تغییر کاربری و یا سهم خدمات دریافتی مالکانی که اراضی آنها در قالب طرح های بازنگری یا به صورت موردی به طرح های جامع، هادی و تفصیلی شهرها توسط شورای برنامه ریزی و توسعه استان ها و یا شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، به محدوده شهر الحاق می شود؛ در صورت عدم تفکیک زمین، صرفاً براساس تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوّب 1367/8/29 و در صورت تفکیک زمین، صرفاً براساس ماده 101 قانون شهرداری مصّوب 1334/4/11 با اصلاحات و الحاقات بعدی انجام می شود. در طرح های ساماندهی و طرح های خاص شهرداری ها که اراضی با کاربری های مختلف به مسکونی تغییر کاربری داده شده و تفکیک می گردند، عوارض تغییر کاربری یا سهم خدمات دریافتی شهرداری ها صرفاً بر مبنای ماده 101 قانون شهرداری محاسبه و وصول می شود. فلذا در هیچ قسمتی از بندها و مواد ادّعایی شاکی در خصوص مصوبه 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 شورای اسلامی شهر شیراز از باب این که در ماده 1 مصوبه مذکور صراحتاً به باغات واقع در حریم شهر اشاره شده است و در ماده 7 مصوبه نیز ممنوعیت اخذ هم‌زمان قدرالسهم ماده 101 و عوارض تغییر کاربری قید گردیده است هیچ گونه مغایرتی با قانون یادشده ندارد. همچنین در خصوص مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 اولاً این که مصوبه مذکور در رابطه با باغات موضوع دستورالعمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری م. ب. و فارغ از این که باغات موضوع این مصوبه دارای قانون خاص م. ب. در ماده 10 مصوبه مذکور نیز ممنوعیت اخذ هم‌زمان قدرالسهم ماده 101 و عوارض تغییر کاربری به صراحت ذکر گردیده است، فلذا این مصوبه نیز هیچ گونه مغایرتی با ماده صدرالذکر ندارد. لازم به ذکر است که زمان اجرای قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مرداد سال 1403 م. ب. در صورتی که مصوبه مورد اعتراض صرف نظر از این که هیچ گونه مغایرتی با قانون مذکور نداشته از سال 1402 اجرایی و ملاک عمل م. ب. و واضح است که عطف به ماسبق نمی گردد. لذا صدور رای مقتضی مبنی بر خلاف قانون نبودن اقدام شورای اسلامی شهر شیراز م. ا.." در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصّصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140431390002674947 مورخ 1404/10/17 ، ماده 4 و بند (الف) مصوبه شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و بند (الف) مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع دستورالعمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به بندهای (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذیل آن از مصوبات شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 مصوّب شورای اسلامی شهر شیراز در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/2/8 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولاً مفاد مقرّرات مورد شکایت مبنی بر اخذ هزینه بهای خدمات با فرمول تعیین شده در فرض تثبیت اعیانی در کمیسیون ماده 100 از مصادیق عوارض مضاعف است و در فرض وقوع تخلّف ساختمانی و ابقاء اعیانی با جریمه کمیسیون ماده 100، شهرداری فقط استحقاق دریافت عوارض قانونی را دارد. ثانیاً به موجب تبصره ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1393/12/4 د ریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و برمبنای موازین قانونی مذکور، دریافت هرگونه وجه توسط دستگاه های اجرایی منوط به تصویب قانون است. ثالثاً براساس آراء مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 9610090905801030 مورخ 1396/10/12 این هیات وضع عوارض بیش از یک برابر و یک و نیم برابر جهت ساختمان های ابقاء شده در کمیسیون های ماده 100 شهرداری توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است. ب. ت. ب. مراتب فوق، بندهای (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 شورای اسلامی شهر شیراز که متضمّن تعیین عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در اجرای طرح های توسعه شهری است، به دلایل یادشده خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم ‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. / احمدرضا عابدی رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری