رای شماره 140231390001839105 مورخ 1402/07/18هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری

رای شماره 140231390001839105 مورخ 1402/07/18هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری خ. م.: در تاریخ 18 مهر 1402، هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری به بررسی شکایت علیه سازمان اوقاف و امور خیریه در مورد ابطال فراز پایانی ماده 33 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف، تبصره 2 این ماده و همچنین بخشنامه شماره 926268/94 پرداخته است. شاکی درخواست ابطال این مقررات را به دلیل مغایرت با موازین شرعی و قانونی و خروج از حدود اختیارات قانونی مطرح کرد. وی استدلال نمود که نظارت سازمان بر موقوفات غیر متصرفی بدون وجود وقف‌نامه و تعیین حق النظاره، فاقد وجاهت قانونی است و بر اساس آرای هیات عمومی دیوان، این مقررات مغایر با شرع و قانون تشخیص داده شده‌اند. در مقابل، مدیر کل حقوقی سازمان اوقاف بر قانونی بودن این مقررات و ضرورت نظارت سازمان تاکید کرد. هیات تخصصی دیوان، با استناد به آرای پیشین و قوانین مرتبط، ابطال فراز پایانی ماده 33 و تبصره 2 آن را تایید کرد؛ اما بخشنامه مدیر کل را به دلیل عدم مغایرت با قوانین و ضرورت جلوگیری از بلاتکلیفی مجریان، قابل ابطال ندانست. این رای قابل اعتراض در مهلت بیست روز از تاریخ صدور است و در صورت قطعیت، موضوع به شورای نگهبان ارسال خواهد شد. بسمه تعالی هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست شماره پرونده: ه- ت/ 0200142 شماره دادنامه سیلور: 140231390001839105 تاریخ: 18/07/1402 شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: سازمان اوقاف و امور خیریه (مدیر کل تحقیق سازمان اوقاف و امور خیریه) موضوع شکایت و خواسته: 1- ابطال کامل فراز پایانی ماده 33 آیینامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه 2- ابطال تبصره 2 ماده مذکور 3- ابطال بخشنامه شماره 926268/94 مورخ 16/10/94 مدیر کل تحقیق سازمان اوقاف و امور خیریه ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- شاکی د. ب. ط. سازمان اوقاف و امور خیریه (مدیر کل تحقیق سازمان اوقاف و امور خیریه)به خواسته 1- ابطال کامل فراز پایانی ماده 33 آیینامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه 2- ابطال تبصره 2 ماده مذکور 3- ابطال بخشنامه شماره 926268/94 مورخ 16/10/94 مدیر کل تحقیق سازمان اوقاف و امور خیریه به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر م. ب.: آیینامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه ماده 33 حق التولیه متولی و یا سازمان در قبال اعمال تولیت نسبت به موقوفات و همچنین حق النظاره ناظر اعم از شخص یا سازمان به میزان مقرر در وقفنامه خواهد بود و در صورتی که وقفنامه موجود نباشد و یا میزان حق التولیه وحق النظاره در آن معین نشده باشد حق التولیه به مقدار اجرت المثل معادل ده درصد درآمد خالص سالیانه و حق النظاره به مقدار اجرت المثل معادل پنج درصد همان درآمد خواهد بود. تبصره 1 در موارد استثنائی که درصدهای مندرج در این ماده ب. ت. ب. وضعیت موقوفه متناسب و متعارف نباشد با تایید سرپرست سازمان کسر یا اضافه می‌شود. تبصره 2 در مواردی که سرپرست سازمان اعمال نظارت اشخاص با ادارات حج و اوقاف و امور خیریه را در موقوفات غیر متصرفی ضروری تشخیص دهند اجرت المثل حق النظاره را نیز متناسباً تعیین خواهند نمود. تبصره 3 درآمد خالص موقوفه برابر هشتاد درصد درآمد کل خواهد بود. بخشنامه شماره 926268/94 مورخ 16/10/94 مدیر کل تحقیق سازمان اوقاف و امور خیریه جناب آقای … مالی غیر عمومی نظریه ابطال قسمت اخیر ماده 23 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات و تبصره یک آن به موجب دادنامه های شماره 853-854- 852 مورخ 7/7/1394 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص میزان و نحوه تعیین تکلیف چگونگی محاسبه اجرت المثل حق التولیه و حق النظاره جهت جلوگیری از بلاتکلیفی مجریان و متولیان مبلغ برداشتی تا تعیین تکلیف نهایی و محاسبه واقعی اجرت المثل توسط سازمان علی الحساب %10 و 5 % از درآمد خالص بابت حق التولیه و حق النظاره برداشت گردد. مدیر کل تحقیق امراله حسنی نیا دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: الف - هیات وزیران به موجب تصویب نامه شماره 95270 مورخ 22/2/1365 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه را ابلاغ و در ماده (33) آن مقرر داشته است: ماده 33: «حق التولیه متولی و یا سازمان در قبال اعمال تولیت نسبت به موقوفات و همچنین حق النظاره ناظر اعم از شخص یا سازمان به میزان مقرر در وقف نامه خواهد بود و در صورتی که وقفنامه موجود نباشد و یا میزان حق التولیه و حق النظاره در آن معین نشده باشد حق التولیه به مقدار اجرت المثل معادل ده درصد درآمد خالص سالیانه و حق النظاره به مقدار اجرت المثل معادل پنج درصد همان درآمد خواهد بود. تبصره 1 - در موارد استثنایی که درصدهای مندرج در این ماده ب. ت. ب. وضعیت موقوفه متناسب و متعارف نباشد با تایید سرپرست سازمان کسر یا اضافه می‌شود. (این تبصره به موجب رای شماره 852 مورخ 7/7/1394 هیات عمومی دیوان ابطال شده است.) تبصره 2- در مواردی که سرپرست سازمان اعمال نظارت اشخاص با ادارات حج و اوقاف و امور خیریه را در موقوفات غیر متصرفی ضرروی تشخیص دهند، اجرت المثل حق النظاره را نیز متناسباً تعیین خواهند نمود. تبصره 3 - درآمد خالص موقوفه برابر هشتاد درصد درآمد کل خواهد بود. این در حالی است که، نظارت سازمان اوقاف و امور خیریه بر موقوفات غیر متصرفی و اخذ حق النظاره مگر در موارد معین به دلایل ذیل، فاقد وجاهت قانونی است: 1- وفق ماده (78) قانونی مدنی یکی از مجاری قانونی امکان نظارت سازمان اوقاف و امور خیریه بر عملکرد متولی موقوفات غیر متصرفی و دریافت حق النظاره، تعیین آن سازمان به عنوان ناظر توسط واقف و مشخص شدن میزان حق النظاره در وقف نامه است. 2 - طرح قانونی مورخ 1/11/1360 در خصوص تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه در جلسه علنی مورخ 14/1/1363 مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده و به موجب نامه شماره 5876/ق مورخ 18/1/1363 توسط مجلس، جهت رسیدگی و اظهار نظر برای شورای محترم نگهبان ارسال گردیده است. در بند (2) ماده (1) تصویب نامه مجلس شورای اسلامی «نظارت بر کلیه اعمال متولیان و نظارت در موقوفات عام و خاص و درآمدها و مصارف آنها» به عنوان یکی از وظایف سازمان مزبور به تصویب رسیده بود. شورای محترم نگهبان ایراداتی را بر طرح قانونی مذکور وارد دانست که طی نامه شماره 330 مورخ 3/2/1363 به مجلس شورای اسلامی اعاده گردید. آن شورا در بند «3» نامه، چنین اظهار نظر نموده است: «بند 2 ماده 1 نظارت بر کلیه اعمال متولیان و نظار در موقوفات معلوم التولیه خلاف موازین شرعی است» بنابر ایراد شرعی شورا، بند «2» مورد اشاره، در قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 2/10/1363 حذف شد. ب - بخشنامه شماره 926268/94 مورخ 16/10/1394 مدیر کل تحقیق سازمان اوقاف و امورخیریه: به موجب بخشنامه مذکور (که در حال حاضر مجری م. ب.) مقرر گردیده است. «... نظر به ابطال قسمت اخیر ماده 33 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات و تبصره یک آن به موجب دادنامه های شماره 852-853-854 مورخ 7/7/94 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص میزان و نحوه تعیین تکلیف چگونگی محاسبه اجرت المثل حق التولیه و حق النظاره جهت جلوگیری از بلاتکلیفی مجریان و متولیان مبلغ برداشتی تا تعیین نهایی و محاسبه واقعی اجرت المثل توسط سازمان علی الحساب 10 % و 5 % از درآمدخالص بابت حق التولیه و حق النظاره برداشت گردد» ب. ت. ب. اینکه اکثر موقوفات منصوص التولیه به منظور استفاده از معافیت های مالیاتی موضوع بند (ح) ماده 139 اصلاحی مصوب 27/11/1380 قانون مالیاتهای مستقیم با مراجعه به ادارات تحقیق سازمان اوقاف و امور خیریه درخواست گواهی درآمد و هزینه سالیانه موقوفه تحت تولیت خود را دارند، ادارات تحقیق ضمن رسیدگی، (4 %) از کل عواید موقوفات یا به عبارت دیگر (%5) از درآمد خالص موقوفه را بابت حق النظاره مستند به قسمت اخیر ماده 33 آیین‌نامه اجرایی و بخشنامه مدیر کل تحقیق آن سازمان به شماره 926268/94 مورخ 16/10/1394 مطالبه می کنند. با این حال طبق مواد (7) و (14) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه و آیین‌نامه کیفیت تحقیق و بند (ح) ماده 139 اصلاحی، صدور این گواهی جزء وظایف قانونی اداره کل تحقیق است. سازمان امور مالیاتی نیز در رسیدگی حساب ها و صدور معافیت مالیاتی، وجهی از متقاضی دریافت نمی کند. از طرف دیگر دریافت 5 % از درآمد خالص بابت حق النظاره به موجب رای هیات عمومی دیوان خلاف قانون و شرع تشخیص و ابطال گردیده. لذا تعیین و دریافت همان درصد تحت عنوان علی الحساب فاقد وجاهت و مبنای قانونی و خارج از اختیارات مدیر کل یاد شده م. ب.. بنا به مراتب ابطال کامل فراز پایانی ماده 33 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مبنی بر اینکه حق النظاره به مقدار اجرت المثل معادل 5 درصد همان درآمد خواهد بود و همچنین تبصره 2 آن ماده و بخشنامه مدیر کل تحقیق سازمان مذکور به شماره 926268/94 مورخ 16/10/94 به لحاظ مغایرت با موازین شرعی و قانونی (به شرح فوق) و خروج از حدود اختیارات واضع در هیات عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) با لحاظ ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد تقاضا م. ب.. در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی سازمان اوقاف و امورخیریه به موجب لایحه شماره 921089/1400 مورخ 13/10/1400 به طور خلاصه توضیح داده است که: 1) با عنایت به اینکه هیات عمومی دیوان عدالت ادرای در آراء شماره 854 و 853 مورخ 7/7/1394 صرفاً اطلاق فراز پایانی ماده 33 یاد شده را ابطال نموده است و اصل ماده یاد شده را مغایر قانون و شرع ندانسته است، ایضاً مطابق آرای وحدت رویه شماره 370/85 الی 373 مورخ 5/6/1385 و شماره 250-249 مورخ 21/6/1390آن دیوان محترم صراحتاً بر نظارت سازمان اوقاف وامور خیریه بر متولیان موقوفات در اجرای وظایف قانونی و شرعی تصریح و تاکید شده و خصوصاً بنابر رای اخیرالذکر تبصره 2 ماده 33 مورد شکایت تایید گردیده است، لذا خواسته مطرح شده توسط سازمان بازرسی مشمول امر مختومه بوده و قابلیت رسیدگی ندارد. 2) نظر فقهای محترم شورای نگهبان طی شماره 52641/30/92 مورخ 1/10/1392 خطاب به هیات محترم عمومی دیوان عدالت اداری در سال 1392 ارسال و اعلام شده و همانطور که در بند یک گفته شد موضوع مورد توجه قضات هیات قرار گرفته و نسبت به صدور آراء پیش گفته اقدام نموده اند. 3) در خصوص بخشنامه شماره 926268/94 مورخ 16/10/1394 مدیر کل محترم تحقیق سازمان اوقاف وامور خیریه لازم به ذکر است که همانطور که در متن بخشنامه آمده به دلیل دادنامه های شماره مورخ 854- 852 مورخ 7/7/1394 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به منظور جلوگیری از بلاتکلیفی مجریان و متولیان برداشت تا تعیین نهایی و محاسبه واقعی اجرت المثل توسط سازمان به طور علی الحساب 5 % از درآمد خالص بابت حق النظاره م. ب.. 4) برابر ماده 11 قانون مصوب 22/4/1354 که مقرر می‌دارد «... حق النظاره ناظر به میزان مقرر در وقفنامه خواهد بود و در صورتی که در وقفنامه موجود نباشد و حق النظاره در آن تعیین نشده باشد............ حق النظاره پنج درصد از عایدات خالص خواهد بود.) 5) لذا با عنایت به <a class="artref" href="/ماده/ماده-78-a_0815110235722">ماده 78 قانون مدنی</a> و وحدت ملاک از ماده 84 قانون و نیز ماده 11 قانون اوقاف مصوب سال 1354 و نیز ماده 11 قانون تشکیلات و اختیارات اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1363 محقق می‌گردد که: 1-5) <a class="artref" href="/ماده/ماده-84-a_0815110235728">ماده 84 قانون مدنی</a> که ناظر بر اجرت المثل عمل به صورت اطلاق بوده با تصویب ماده 11 قانون مصوب سال 1354 حق النظاره «5 % درصد از عایدات خالصی » موقوفه مشخص و مقید شده است. 2-5) ب. ت. ب. ماده 11 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1363 حق النظاره را با عواید خالص موقوفه مرتبط و مقید دانسته است. 3-5) لازم به توضیح است که عبارت «اجرت المثل عمل» به صورت اطلاق از دیرباز اختلافات بسیاری بین سازمان اوقاف، واحدهای اوقافی، متولیان، موقوف علیه و شعب تحقیق اوقاف را فراهم می ساخت تعدادی از متولیان اقدامات و کارکرد نظارتی خود را بیش از واقعیت وانمود می کردند و اجرای نیات واقفین را با اشکال روبرو می ساختند و مرجع معین برای تعیین مقدار عملکرد و اجرت المثل آن وجود نداشت و لذا بایستی به نظریه کارشناس منتخب متولی مراجعه می شد. لذا در مجموع این عوامل باعث شده تا با استناد به ماده 11 قانون اوقاف در سال 1354 برای موقوفاتی که میزان حق النظاره آنها نامعلوم بوده ملاک و ضابطه روشن به تصویب برسد و با این ترتیب حق النظاره معادل 5% از عواید خالص مشخص شده و در دستور العمل صادره مقید شده تا این میزان به طور علی الحساب تعیین و در پایان مدت دوره مالی با رعایت ضوابط تسویه حساب انجام پذیرد. 4-5) اضافه می‌نماید ذیل ماده 33 آیین‌نامه بر مبنای قانون و بنا بر ضرورت تدوین و به تصویب رسیده و حق النظاره مقطوع و ثابت تلقی نمی گردد زیرا عواید خالص موقوفه در هر سال با سالهای دیگر متفاوت است، بهمین جهت مبالغ ناشی از درصد مذکور در فراز پایانی ماده 33 آیین‌نامه متناسب با افزایش یا کاهش عواید خالص موقوفه م. ب.. در خصوص ادعای مغایرت مصوبه با شرع، قائم مقام دبیر شورای نگهبان اعلام کرده است که: ادعای مغایرت با شرع شده لکن علیرغم مکاتبه با شورای محترم نگهبان که طی شماره 0002458 مورخ 20/11/1400 به عمل آمده تا لحظه تنظیم گزارش، پاسخ واصل نشده است. «رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست» بر اساس رای شماره 854-853 مورخ 1394/07/07 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصریح گردیده: «ب. ت. ب. این که مطابق تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری٬ نظر فقهای شورای نگهبان برای هیات عمومی لازم الاتباع است و قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 52641/30/92 - 1392/10/01 اطلاق تعیین مقطوع حق التولیه متولی و حق النظاره ناظر موقوفه را مغایر شرع اعلام کرده است و از طرفی مطابق ماده 11 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 1363/10/02 مقرر شده است در صورتی که وقف نامه موجود نباشد و یا میزان حق التولیه و حق النظاره در آن تعیین نشده باشد حق التولیه به مقدار اجرت المثل از عایدات خالص خواهد بود٬ بنابراین اطلاق فراز پایانی ماده 33 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1365 که در فرض عدم وجود وقف نامه و عدم تعیین حق التولیه و حق النظاره در وقف نامه٬ حق التولیه و حق النظاره را معادل 10 درصد و 5 درصد درآمد خالص سالیانه به عنوان اجرت المثل متولی و ناظر موقوفه تعیین کرده٬ خلاف شرع و قانون است مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 13 و تبصره 2 ماده 84 و مواد 87 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.»، لذا بر اساس رای مذکور اطلاق ماده 33 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 1365 بدین لحاظ که بر اساس آن 10 درصد و 5 درصد درآمد خالص سالیانه موقوفه حتی در صورت عدم تعیین آن در وقف نامه، به عنوان اجرت المثل متولی و ناظر (و نه به صورت علی الحساب و غیر قطعی) تعیین گردیده بود، خلاف شرع و قانون تشخیص داده شد. بنابه مراتب مذکور و با عنایت به اینکه بر اساس نامه شماره 94/926268 مورخ 1394/10/16 مدیر کل تحقیق سازمان اوقاف و امور خیریه در راستای اجرای دادنامه شماره 854-853 مورخ 1394/07/07 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و به جهت جلوگیری از بلاتکلیفی مجریان و متولیان مقرر گردیده میزان 10 درصد و 5 درصد از درآمد خالص سالیانه به صورت علی الحساب و صرفا تا زمان تعیین تکلیف نهایی و محاسبه واقعی اجرت المثل حق التولیه و حق النظاره توسط سازمان اوقاف و امور خیریه به مجریان و متولیان پرداخت گردد، مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی و رای شماره 854-853 مورخ 1394/07/07 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نداشته و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمی‌باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود. لازم به ذکر است شاکی تقاضای ابطال نامه شماره 94/926268 مورخ 1394/10/16 مدیر کل تحقیق سازمان اوقاف و امور خیریه را به لحاظ مغایرت با قاعده شرعی «الوقف علی حسب ما یوقفها اهلها» مطرح نموده است. در این خصوص بر اساس بند 2 ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 مقرر گردیده: «در صورتی که مصوبه‌ای به لحاظ مغایرت با موازین شرع و سایر جهات، برای رسیدگی مطرح باشد، ابتدا موضوع از لحاظ مغایرت مصوبه با جهاتی غیر از مغایرت با موازین شرع، در دیوان مورد رسیدگی قرار می‌گیرد و دیوان نسبت به آن اتخاذ تصمیم می‌کند. در صورتی که دیوان، مصوبه و مفادی که مورد شکایت شرعی قرار گرفته است را به طور کلی ابطال کند و اثر آن را به زمان تصویب تسری دهد، موضوع پرونده بدون استعلام از شورای نگهبان مختومه می‌شود و در سایر موارد، بعد از اظهارنظر دیوان، موضوع به همراه نظر دیوان و اسناد و مدارک پرونده با رعایت ترتیبات مذکور در بند (1) این ماده و تبصره آن به شورای نگهبان ارسال می‌گردد و نظری که مطابق ترتیبات مقرر از سوی فقهای شورای نگهبان صادر می‌شود، ملاک عمل دیوان قرار می‌گیرد. در این موارد چنانچه مصوبه از سوی فقهای شورای نگهبان مغایر شرع اعلام شود، هیات عمومی مطابق نظر فقهای شورای نگهبان بلافاصله نسبت به اعلام بطلان مصوبه اقدام می‌کند.»؛ بنابراین در صورت قطعیت رای صادر شده، پرونده در راستای بند 2 ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 جهت اظهارنظر فقهای محترم شورای نگهبان در رابطه با بعد شرعی، به آن شورا ارسال می‌گردد. سعید کریمی رئیس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری