رای شماره 242و243 مورخ 1397/07/30 هیات تخصصی اداری و عمومی دیوان عدالت اداری

رای شماره 242و243 مورخ 1397/07/30 هیات تخصصی اداری و عمومی دیوان عدالت اداری خ. م.: در این پرونده، شاکی درخواست ابطال مصوبه شماره 51100/96/48 مورخ 18 اردیبهشت 1396 و آزمون مورخ 20 مهر 1396 سازمان تامین اجتماعی را مطرح کرده و همچنین خواستار الزام این سازمان به برون‌سپاری خدمات از طریق دفاتر پیشخوان دولت است. شاکی استدلال می‌کند که ایجاد کارگزاری‌های جدید باید صرفاً از طریق دفاتر پیشخوان دولت انجام شود و این اقدام با اصل 44 قانون اساسی و ماده 5 آیین‌نامه ایجاد و بهره‌برداری از دفاتر پیشخوان دولت مغایرت دارد. همچنین به استناد بند (ج) ماده 46 قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه، دستگاه‌های اجرایی موظف به واگذاری خدمات به دفاتر پیشخوان هستند. هیات تخصصی دیوان عدالت اداری پس از بررسی، خواسته اول شاکی (ابطال مصوبه) را قابل طرح دانسته، اما در ماهیت به این نتیجه رسید که مصوبه مورد شکایت در راستای تبصره (1) بند 4 ماده 12 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی بوده و با قوانین مذکور مغایرتی ندارد. در خصوص سایر خواسته‌ها، هیات تخصصی آنها را قابل طرح ندانسته و در نهایت رای به رد شکایت صادر کرد. این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور قابل اعتراض است. هیات تخصصی اداری و امور عمومی شماره پرونده: ه- ع/ 96/1271 و 96/1319 دادنامه: 243- 9709970906010242 تاریخ: 30/7/97 شاکی: انجمن صنفی کارفرمایی دفاتر پیشخوان خدمات دولت و بخش عمومی غیر دولتی شهرستان شهریار طرف شکایت: سازمان تامین اجتماعی موضوع شکایت و خواسته: 1- ابطال مصوبه شماره 548/96/1100 مورخ 18/2/1396 سازمان تامین اجتماعی 2- ابطال آزمون مورخ 20/7/1396 سازمان تامین اجتماعی 3- الزام سازمان به برون سپاری خدمات از طریق دفاتر پیشخوان دولت متن مقرره مورد شکایت: پیشنهاد شماره 1255/96/1000 مورخ 12/2/96 مدیر عامل سازمان در راستای اجرای اهداف و برنامه های عملیاتی و راهبردی سازمان در سال 1396 با موضوع « توسعه کمی کارگزاری های رسمی » ثبت شده با شماره کد برنامه 1636، تقاضای صدور مجوز ایجاد و راه اندازی تعداد 80 کارگزاری جدید در سراسر کشور جهت توسعه کمی کارگزاری ها ب. ت. ب. احصاء اولویت های استانی جهت پاسخگویی به ضرورت ها و الزامات سازمانی و نامه شماره 123/96/1102 مورخ 13/2/1396 مشاور رئیس هیات مدیره و مدیر کل دفتر هیات مدیره مطرح و پس از استماع نظرات اعضاء با پیشنهاد مدیر عامل سازمان (مجموعاً با تعداد 96 کارگزاری طبق جدول پیوست نامه صدرالذکر) موافقت گردید. علی هذا مقرر شد گزارش مندرج در ختام نامه اخیرالذکر، ظرف مدت حداکثر دو ماه به هیات مدیره ارائه گردد. دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: مفاد دادخواست شاکی بدین شرح است: سازمان تامین اجتماعی به موجب مصوبه مورد اعتراض اقدام به آگهی فراخوان جهت اعطای پروانه تاسیس کارگزاری رسمی سازمان تامین اجتماعی نموده است. در صورتی که ایجاد کارگزاری جدید می‌بایست تنها از طریق دفاتر پیشخوان دولت صورت پذیرد. این اقدام مغایر موازین قانونی و اصل 44 قانون اساسی م. ب.. مطابق ماده 5 آیین‌نامه ایجاد و بهره برداری از دفاتر پیشخوان دولت و بخش عمومی و غیر دولتی، ایجاد و توسعه هرگونه دفاتر مشابه تحت هر عنوان، توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری ممنوع است. در نامه شماره 61334/1 - 31/6/95 وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات به معاون اول رئیس جمهور تصریح شده است که به استناد جز 2 بند (ج) ماده 46 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، دستگاه های اجرایی مکلف شده اند تا پایان برنامه، خدمات قابل ارائه خ. ر. ب. صورت الکترونیکی از طریق شبکه ملی اطلاعات عرضه کنند و کلیه خدمات قابل ارائه در خارج از محیط اداری خود و قابل واگذاری یا برون سپاری را به دفاتر پیشخوان دولت واگذار کنند ممنوعیت ذکر شده شامل سازمان تامین اجتماعی به عنوان یک نهاد عمومی غیر دولتی نیز می‌شود. نکته دیگر اینکه به استناد ماده 14 آیین‌نامه توسعه خدمات الکترونیکی، دستگاه های اجرایی تمامی سازمان ها مکلف شده اند ب. ت. ب. ماده 38 قانون مدیریت خدمات کشوری و بخش 2 بند (ج) ماده 46 قانون برنامه پنجم توسعه، آن دسته از خدماتی که قابل واگذاری به دفاتر پیشخوان دولت بخش عمومی غیر دولتی م. ب. باید به این دفاتر واگذار گردد. علاوه بر همه این موارد، مطابق مصوبه شماره 105816/ ت 54607 ه- مورخ 25/8/1396 هیات وزیران، کلیه دستگاه های اجرایی مکلف به برون سپاری کلیه خدمات ارائه شده از طریق دفاتر پیشخوان شده اند و به موجب تبصره ماده 5 این مصوبه، کلیه خدمات ارائه شده از طریق دفاتر خدمات باید توسط دفاتر پیشخوان دولت انجام شود و ایجاد هرگونه دفتر مشابه برای ارائه خدمات ممنوع است. خلاصه مدافعات طرف شکایت: مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تامین اجتماعی به موجب لوایح شماره 251/97/7100 و 252/97/7100 مورخ 1/2/1397 دفاعیات طرف شکایت را ارائه داده که مفاد آن به شرح ذیل است: 1- مصوبه معترض عنه در خصوص توسعه کمی کارگزاری های رسمی بوده که مراحل برگزاری آزمون کتبی و مصاحبه با نفرات برتر به پایان رسیده و سایر مراحل اداری در حال پیگیری است. 2- مطابق تبصره 1 بند 4 ماده 12 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب 21/2/83 مجلس شورای اسلامی مقرر گردید، نهادها، سازمان ها، موسسات و صندوق های اصلی فعال در قلمرو های بیمه ای، حمایتی و امدادی این نظام مکلفند امور اجرایی و تصدی گری خود در زمینه تولید و ارائه خدمات و تعهدات قانونی مربوط را به موجب قراردادهایی که ضوابط آن با پیشنهاد وزارت و تصویب شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی تعیین خواهد شد به موسسات کارگزاری محول نماید. لذا مفاد تبصره مذکور موسسات کارگزاری را به عنوان یکی از ارکان نظام جامع تامین اجتماعی تعریف و تبیین نموده که در همین ارتباط آیین‌نامه نمایندگی های رسمی در تاریخ 11/2/1384 مصوب شورای عالی تامین اجتماعی به استناد تبصره مذکور به تصویب رسید که در این راستا نسبت به ایجاد و تاسیس کارگزاری در سراسر کشور اقدام و اولین کارگزاری در سال 1384 شروع به فعالیت کرد. 2- مطابق تبصره یک بند 4 ماده 12 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، نهادها، موسسات و صندوق های اصلی فعال در قلمروهای بیمه ای، حمایتی و امدادی مکلفند امور اجرایی و تصدی گری خود در زمینه تولید و ارائه خدمات و تعهدات قانونی مربوط را به موجب قراردادهایی که ضوابط آن با پیشنهاد وزارت و تصویب شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی تعیین خواهد شد به موسسات کارگزاری محول کند که این امر وفق آیین‌نامه نمایندگی های رسمی مصوب شورای عالی و رفاه تامین اجتماعی مورخ 11/2/84 محقق گردید. با عنایت به مفاد جزء 2 بند (ج) ماده 46 قانون برنامه پنجم توسعه و اینکه تعیین محدوده فعالیت و نهادهای مشمول و نیز ضوابط مربوط به تاسیس دفاتر پیشخوان و خصوصیات اشخاص تشکیل دهنده و متصدیان آن را منوط به تصویب قانون مربوطه نموده است. این در حالی است که تاکنون، قانون مزبور تصویب نشده است. 3- سازمان تامین اجتماعی، موسسه عمومی غیر دولتی است و از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری خارج است و اساسنامه خاص خود را دارد. با عنایت به ماده 5 اساسنامه سازمان تامین اجتماعی مصوب 3/5/89 هیات وزیران مقرر گردیده که مرکز اصلی صندوق در تهران است و می‌تواند در تهران و سایر مناطق کشور از طریق شعب و نمایندگی ها یا از طریق واگذاری برخی از امور به کارگزاری ها با رعایت تبصره 1 ماده 12 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی نسبت به انجام وظایف قانونی خود اقدام کند. بنابراین سازمان حق واگذاری خدمات به دفاتر پیشخوان دولت را ندارد. ضمناً بر اساس ماده 4 آیین‌نامه ایجاد و بهره برداری از دفاتر پیشخوان دولت و بخش عمومی غیر دولتی، سازمان ها موظفند امور الکترونیک و باجه ای خود را در قالب دفاتر پیشخوان ارائه کنند و بر همین اساس فرآیند واگذار شده به دفاتر پیشخوان صرفاً معطوف به امور باجه ای و با بهره گیری شبکه ارتباطی با دستگاههای اجرایی ملحق شده به آن بوده و طبیعتاً زمان انجام کار به دلیل ماهیت و خاصیت امور باجه ای بسیار محدود و آنلاین م. ب. ولی ماهیت کارکردی امور اجرایی و تصدی گری واگذار شده به کارگزاری های رسمی سازمان اساساً به گونه ای برنامه ریزی گردیده که مستلزم مراجعه کارگزار یا بازریاب ایشان به کارگاه کارفرمان یا محل سکوت بیمه شدگان و مستمری بگیران جهت نظارت یا خدمات رسانی م. ب. و بعضاً و فرآیند به صورت میدانی، زمان بر و مستلزم نظارت مستمر خواهد بود. 4- ب. ت. ب. اینکه کارگزاری های سازمان امور عملیاتی و میدانی سازمان به انجام می رسانند و صرفاً امور اینترنتی را انجام نمی دهند، موضوع دستورالعمل ارائه خدمات سازمان در قالب دفاتر پیشخوان دولت و بخش عمومی غیر دولتی وفق بند یک هزار و هفتصد و سی امین جلسه هیات مدیره مورخ 20/10/95 لغو و بلا اثر شده است ؛ بنابراین ارائه خدمات سازمان در قالب دفاتر پیشخوان دولت میسر نیست. نظریه تهیه کننده گزارش: دو پرونده لف یکدیگر شده، مجموعاً انجمن صنفی کارفرما دفاتر پیشخوان دولت شهرستان شهریار سه خواسته مطرح نموده است: 1- الزام سازمان تامین اجتماعی به برون سپاری خدمات از طریق دفاتر پیشخوان دولت 2- ابطال آزمون مورخ 20/7/96، 3- ابطال مصوبه شماره 548/96/1100 مورخ 18/2/96 سازمان تامین اجتماعی هیچ یک از موارد فوق الذکر در صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری نبوده و آنها را قابل طرح و رسیدگی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری نمی دانم. مورد اول: صدور حکم بر الزام از صلاحیت های هیات عمومی مندرج در ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نمی‌باشد، بلکه رسیدگی و اعتراض به آیین‌نامه ها و مقررات و نظامات موجود از صلاحیت های هیات عمومی است. مورد دوم: برگزاری آزمون و نشر آگهی برای آن، مصداق مقرره، نظام نامه و آیین‌نامه نمی‌باشد. مورد سوم: مصوبه مورد شکایت، تصویب ایجاد و راه اندازی 80 کارگزاری جدید در سراسر کشور است. برای امور مربوط به سازمان تامین اجتماعی است و مصداق مقرره، نظام نامه و آیین‌نامه نمی‌باشد. تهیه کننده گزارش: سعید کریمی رای هیات تخصصی در خصوص خواسته سوم شاکی اکثریت اعضای هیات تخصصی موضوع را با همان استدلال تهیه کننده گزارش قابل طرح ندانستند. در خصوص خواسته دوم کلیه اعضاء هیات تخصصی با نظر تهیه کننده گزارش موافق بوده و موضوع را قابل طرح در هیات عمومی ندانستند. در خصوص خواسته اول شاکی اکثریت اعضای هیات تخصصی موضوع را از مصادیق مقرره و نظامنامه دانسته و قابل طرح می دانند. اقلیت با نظر تهیه کننده گزارش موافق بوده و موضوع را قابل طرح ندانستند. در ماهیت نسبت به خواسته اول شاکی (با فرض قابل طرح بودن) کلیه اعضاء هیات تخصصی به اتفاق موضوع را قابل ابطال ندانستند. زیرا به استناد تبصره (1) بند 4 ماده 12 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی نهادها، سازمانها، موسسات و صندوق های اصلی فعال در قلمرو بیمه های حمایتی و امدادی مکلفند امور اجرایی و تصدی خود را در زمینه تولید و ارائه خدمات و تعهدات قانون به موجب قراردادهایی به موسسات کارگزاری محول نمایند و مصوبه مذکور در راستای این تبصره م. ب.. در خصوص ادعای مغایرت با بند (ج) ماده 46 قانون برنامه پنجم توسعه چون مصوبه بعد از انقضای مدت اعتبار 5 ساله قانون برنامه پنجم توسعه صادر شده نمی تواند با مقرره مذکور که شاکی اعلام نموده، مغایر باشد. ضمناً مقرره با ماده 38 قانون مدیریت خدمات کشوری مغایریت ندارد ؛ زیرا ماده مذکور در رابطه با موضوع واگذاری و برون سپاری خدمت های قابل برون سپاری است که مصوبه هیات مدیره سازمان سازمان تامین اجتماعی هم در این راستا م. ب.. لذا مستنداً به بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر می‌گردد. رای صادره ظرف بیست روز از تاریخ صدور از سوی رئیس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات دیوان قابل اعتراض است. سیدکاظم موسویرئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری