شماره دادنامه: 140531390001713301

شماره دادنامه: 140531390001713301 تاریخ دادنامه:1405/7/7 شماره پرونده: 0500061-0500179-0500232 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقایان حمید نادی و محمدحسن اکبری پاشاکی – مؤسسه دیده بان شفافیت عدالت خواه طرف شکایت: سازمان اداری و استخدامی کشور – نهاد ریاست جمهوری موضوع شکایت و خواسته: ابطال عبارت «دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی» از بند 12-2 ماده 2 تصویب نامه شورای عالی اداری به شماره 107120 مورخ 1404/12/6 معاون اول رییس جمهور گردش‌کار: شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه و لایحه تکمیلی ابطال عبارت «دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی» از بند 12-2 ماده 2 تصویب نامه شورای عالی اداری به شماره 107120 مورخ 1404/12/6 معاون اول رییس جمهور را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده‌اند که: " اطلاق بازطراحی و ساماندهی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی در ستاد وزارت امور اقتصادی و دارایی نافی استقلال دبیرخانه و در معنای ادغام آن در ستاد وزارتخانه امور اقتصادی و دارایی می‌باشد که به شرح ذیل خارج از حدود اختیارات و مغایر قوانین می‌باشد. اولاً: مطابق بند «الف» ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1372/6/7 ) و اصل 138 قانون اساسی، تصویب مصوبه در خصوص تشکیلات دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی با رعایت قوانین منحصراً در اختیار هیات وزیران یا کمیسیون مربوطه متشکل از جمعی از وزرا است و تغییرات آن اعم از ساماندهی و یا ادغام و یا بازطراحی و یا تجمیع ساختار آن در ستاد وزارت امور اقتصادی و دارایی اساساً خارج از حدود اختیارات شورای عالی اداری بوده و در صلاحیت هیات وزیران می باشد. ثانیاً: تشکیل و وجود دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد، در ماده 2 قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1384/9/5 ) به رسمیت شناخته شده است. لذا مستفاد از ماده 587 قانون تجارت این دبیرخانه بنا به حکم مقنن، دارای شخصیت حقوقی مستقل است. ثالثاً: طبق تبصره ماده 23 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، دبیرخانه دارای شخصیت مستقل بوده و ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی و در سازمان دبیرخانه شورای مربوطه قرار دارد و عملاً حکمی بر لغو یا نسخ تبصره قانونی مرقوم وجود ندارد. رابعاً: با توجه به فراز پایانی بند (الف) ماده 112 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و فراز پایانی بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب 1395/11/10 )، کارکنان دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی نیز فارغ از این که در چه مکانی مستقر باشند، مشمول قوانین یادشده میشوند. این در حالی است که مصوبه معترضٌ‌عنه از آن جهت که متضمن ادغام و ساماندهی دبیرخانه شورای عالی در ستاد وزارت امور اقتصادی و دارایی است، آنها را تابع قانون مدیریت خدمات کشوری، مشابه سایر کارکنان آن وزارت خواهد نمود. نظر به این که دولت طی بند (پ) ماده 105 لایحه برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، مراتب را به مجلس شورای اسلامی ارسال داشت، اما مجمع تشخیص مصلحت نظام بر اساس ردیف 9 جدول عدم انطباق با سیاست‌های کلی برنامه هفتم [پیشرفت جمهوری اسلامی ایران]، انتقال دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد به وزارت امور اقتصادی و دارایی را واجد ایراد دانست و حتی پیشنهاد نمود که ساختار و اداره مدیریت مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی کشور به ذیل نهاد ریاست جمهوری منتقل شود. علی‌هذا، این سند خود مشخص می سازد که مقرره معترضٌ‌عنه، مخالف ایراد مطروحه و در نتیجه مغایر با اصل 110 قانون اساسی است. خامساً مطابق ماده 119 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت [جمهوری اسلامی ایران]، ارتقای اداره دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی موکول به عمل دولت است و دولت وفق اصل 138 قانون اساسی، با عمل هیات وزیران می تواند این ماده را اجرایی نماید و نه با اقدام شورای عالی اداری. در نتیجه حتی اگر شورا صلاحیت داشته باشد، این صلاحیت مقید به رعایت قوانین خاص (برنامه ششم) است. نظر به این که مقرره معترضٌ عنه منجر به 1- حذف شخصیت حقوقی مستقل 2- از بین رفتن استقلال تصمیم گیری و 3- تبدیل به واحد داخلی وزارتخانه خواهد شد، که این آثار نه ‌تنها خلاف نص صریح قانون برنامه پنج ساله ششم [توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران]، بلکه مغایر هدف مقنن در تفکیک کارکردهای حاکمیتی و اجرایی در اداره مناطق آزاد نیز می‌باشد. در ماده 119 دولت مکلف به اصلاح، ارتقا و تعیین تکلیف مدیریت مناطق آزاد شده است و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد نیز جزء لاینفک آن محسوب می شود. بنابراین مطابق قانون چگونگی اداره مناطق آزاد از جمله مواد 26، 4 صرفاً هیات وزیران در این خصوص مستفاد از اصل 138 قانون اساسی، اختیار عمل دارد. بنابراین وضع مقرره معترضٌ‌عنه مخالف ماده 119 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت [جمهوری اسلامی ایران] است. تبصره ماده 23 برنامه پنج ساله ششم [توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران]، یک حکم خاص در خصوص دبیرخانه است و بر اختیارات عام شورای عالی اداری (ناشی از قانون مدیریت خدمات کشوری) حکومت دارد. «شورای عالی اداری صرفاً اختیار اصلاح ساختار اداری را دارد و نه تغییر ماهیت حقوقی نهادهای دارای شخصیت مستقل که مستند به قانون ایجاد شده‌اند» علی ای حال نظر به موارد مطروحه استدعای ابطال عبارت «و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی» از بند معترضٌ‌عنه را از بدو صدور داریم. " متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است : " تصویب نامه شورای عالی اداری به شماره 107120 مورخ 1404/12/6 معاون اول رییس جمهور وزارت امور اقتصادی و دارایی – سازمان اداری و استخدامی کشور – سازمان برنامه و بودجه کشور شورای عالی اداری در یکصد و نود و نهمین جلسه تاریخ 1404/11/1 به پیشنهاد مشترک سازمان اداری و استخدامی کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی، در اجرای جزء (یک) بند (الف) ماده (105) قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت کشور و بند اول محور اول برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم (تصویب نامه شماره 98844 تاریخ 1403/10/26 شورای عالی اداری)، در راستای بند (10) اصل سوم قانون اساسی و بندهای (10) و (11) سیاست‌های کلی نظام اداری و بند (16) سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله العالی)، فصول دوم، چهارم، پنجم و ماده (115) قانون مدیریت خدمات کشوری و به منظور تدقیق مأموریت ذاتی وزارت امور اقتصادی و دارایی و حذف تشکیلات موازی درون دستگاهی و بین دستگاهی، مبتنی بر حذف وظایف اساسی خارج از مأموریت های ذاتی، تکراری و غیر ضرور و درون دستگاهی و بین دستگاهی و با جهت‌گیری برای تقویت وظایف راهبردی و نظارتی و کاهش وظایف اجرایی و تصدی گرایانه وزارتخانه و واگذاری تصدی‌ها به بخش غیردولتی، «سند مأموریت و الزامات اصلاح ساختار کلان وزارت امور اقتصادی و دارایی» را به شرح زیر تصویب کرد. بدیهی است سایر مأموریت‌ها یا وظایف اساسی نامرتبط با ابعاد اصلی مأموریت مذکور در این سند، مأموریت و وظایف غیرذاتی، موازی یا غیرضرور وزارتخانه محسوب شده و حذف می شوند. ماده 1- .................. ماده 2- به منظور حذف وظایف اساسی و فعالیت های خارج از مأموریت ذاتی و به تبع آن، حذف تشکیلات موازی یا غیرضرور و با توجه به مواد 3، 1 این تصویب‌نامه، اصلاحات کلان ساختار وزارت امور اقتصادی و دارایی، به شرح زیر است. 1- 2) .................. 2-12) ساختار سازمانی «سازمان حسابرسی» و «دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی» در راستای اجرای بهینه وظایف اساسی محوله، با رویکرد حذف پُست های بلاتصدی، اصلاح فرایندها و حذف واحدهای سازمانی غیرضرور بازطراحی و همچنین در این بازطراحی «دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی» در «ستاد وزارت امور اقتصادی و دارایی» ساماندهی می شود. ................... ماده 9- مسیول حُسن اجرای این تصویب نامه، وزیر امور اقتصادی و دارایی بوده و نظارت بر اجرا و ارایه گزارش عملکرد آن به شورای عالی اداری، بر عهده سازمان اداری و استخدامی کشور است. - معاون اول رییس جمهور" در پـاسخ به شـکایت مذکور، معـاونت حقوقی رییس جمهور به موجب لایحه شماره 59193/60376 مورخ 1405/6/3 ضمن ارسال نامه شماره 10850 مورخ 1405/2/29 رییس امور حقوقی و دبیر هیات عالی نظارت سازمان اداری و استخدامی کشور توضیحاتی داده که خلاصه آن به شرح زیر است: " مصوبه مورد شکایت، در اجرای جزء (یک) بند (الف) ماده 105 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران تصویب شده است. بنابراین، اتخاذ تصمیم در خصوص بازطراحی ساختار سازمانی دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد، در حدود اختیارات قانونی شورای‌عالی اداری صورت گرفته است. در این خصوص، استناد شاکی به مقررات قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی، قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور و دیگر مقررات نیز مؤثر در مقام نیست؛ زیرا هیچ یک از مقررات یاد شده، اختیار شورای عالی اداری در بازطراحی ساختار تشکیلاتی دستگاه های اجرایی را نفی نکرده اند و از سوی دیگر، مصوبه مورد شکایت نیز متضمن نسخ یا تغییر احکام قانونی مربوط به شخصیت حقوقی دبیرخانه یا رژیم حقوقی کارکنان آن نیست. بر خلاف برداشت شاکی، مصوبه مورد شکایت هیچ حکمی در خصوص حذف شخصیت حقوقی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد یا ادغام آن در وزارت امور اقتصادی و دارایی مقرر نکرده است. اصطلاح «ساماندهی» که در مصوبه به کار رفته، ناظر به سازماندهی و استقرار تشکیلات اداری در چهارچوب وزارت امور اقتصادی و دارایی است و متضمن تغییر ماهیت حقوقی دبیرخانه یا سلب شخصیت حقوقی مستقل آن نیست، مؤید این امر آن است که تبصره ماده 23 قانون برنامه ششم توسعه نیز انتقال دبیرخانه به وزارت امور اقتصادی و دارایی را با حفظ شخصیت حقوقی مستقل مقرر نمود. بنا به مراتب فوق، رد شکایت مطروحه مورد استدعا است. " سازمان اداری و استخدامی کشور نیز در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره 10849 مورخ 1405/2/29 توضیحاتی داده که خلاصه مفاد آن به شرح زیر است: " شورای عالی اداری به استناد جزء یک بند (الف) ماده 105 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، مرجع قطعی بازطراحی و ساماندهی کلان دستگاه‌های اجرایی و تشکیلات آن‌ها بوده و تصمیمات آن در این رابطه، فارغ از هر شرطی مبنای اقدام است. اصل در حقوق موضوعه بر عدم جواز است و هر حکمی نیازمند تصریح قانونگذار را دارد و در ماده 2 قانون تشکیل و اداره مناطق آزاد مذکور تصریح به استقلال حقوقی نشده است. همچنین ماده 587 قانون تجارت در مقام عدم نیاز به ثبت مؤسسات و تشکیلات دولتی است و در خصوص استقلال یا عدم استقلال حقوقی حکمی ندارد. اطلاق بازطراحی و ساماندهی، دبیرخانه مذکور را در ستاد امور اقتصادی و دارایی نافی استقلال و در معنای ادغام آن در ستاد وزارت مزبور قلمداد نموده است. آخرین مبنای تشکیل دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی، تبصره های 5، 4، 3 تصویب نامه هیات وزیران به شماره 160651/ت 59959 هـ مورخ 1401/9/12 است که به استناد آن: الف) به واسطه وظایف و جایگاه موردالاشاره در تصویب نامه، دبیرخانه صرفاً موظف به انجام اقدامات ستادی است و از این روی نیازمند اختیاراتی فراتر در جنبه های مالی، اداری یا حقوقی نخواهد بود تا برای آن ماهیتی متفاوت از واحدهای درون سازمانی تصور شود. ب) دبیرخانه شورا فاقد هرگونه شخصیت حقوقی ویژه است. در تصویب نامه هیات وزیران، شماره 113200/ت 49516 هـ تاریخ 1392/6/5 و اصلاحات بعدی آن و نیز تصویب نامه صدرالاشاره، ماهیت مجزایی برای شخصیت حقوقی دبیرخانه در نظر گرفته نشده است. در تبصره 4 آخرین تصویب نامه هیات وزیران صرفاً بیان شده است دبیرخانه شورا دارای شخصیت حقوقی مستقل است و برای آن هیچ ماهیت حقوقی یا اختیاری از نوع اختیارات قابل پیش بینی برای سازمان ها یا شرکت های تابعه/ وابسته به وزارتخانه در نظر گرفته نشده است. علاوه بر آن، تأمین بودجه دبیرخانه با توجه به وظایف ذاتی دبیرخانه ای، صرفاً از محل بودجه پیش بینی شده برای ستاد وزارت امور اقتصادی و دارایی در نظر گرفته شده است. لذا این دبیرخانه، واحد سازمانی، دارای ردیف بودجه مستقل که شاخصه اصلی شخصیت حقوقی مستقل است، تلقی نمی شود. برنامه های پنج ساله به جز موارد تأسیسی به شرط عدم قانون مؤخر مغایر با حکم برنامه، در مدت قانونی خود اعتبار دارند و در حال حاضر با اجرای برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت، قانون برنامه ششم منقضی و فاقد اعتبار است. حتی در صورتی که قایل به اعتبار باشیم، بازطراحی آن در ساختار وزارت امور اقتصادی و دارایی، منافاتی با شخصیت حقوقی مستقل ندارد. همچنین این بازطراحی و ساماندهی دبیرخانه یادشده در راستای اجرای حکم جزء یک بند (الف) ماده 105 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت صورت گرفته است. اجرای حکم ماده 119 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت، به دولت مکلف شده است نه هیات وزیران. ‌شورای عالی اداری به عنوان بالاترین مرجع دارای صلاحیت در دولت بر اساس وظایف آن در ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری، تکلیف دولت را انجام داده است. ثانیاً، حکم تکلیف این ماده با رعایت قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه، بدون سرانجام باقی خواهد ماند و مقصود قانونگذار محقق نخواهد شد. از طرفی چنانچه قصد قانونگذار به حفظ احکام قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه [اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ج.ا.ا] در این خصوص بود، لزومی به تصویب ماده 119 نخواهد بود. ارتقای نحوه اداره و مدیریت، در سطح مدل، روش و ضابطه، بر عهده شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی بوده و در سطح اختیارات اجرا بر عهده تشکیلات و سازوکارهای پیش بینی شده برای اداره آن مناطق است. ساماندهی دبیرخانه شورای عالی نیز در همین راستا انجام شده است. هر اندازه آن دبیرخانه بتواند از یک طرف ذیل مدیریت مستقیم وزیر امور اقتصادی و دارایی و پاسخگویی ایشان و با استفاده از ظرفیت‌های درون سازمانی به انجام وظایف ذاتی بپردازد و از طرف دیگر از ساختار سازمانی چابک بهره‌مند باشد؛ امکان ارتقای نحوه اداره و مدیریت مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی به منظور تحقق اهداف تعیین شده در ماده 119 قانون برنامه پنج ساله هفتم [پیشرفت جمهوری اسلامی ایران] مهیاتر خواهد بود. بدین ترتیب دبیرخانه به واسطه برخورداری از اختیارات (غیرقانونی)، خود تبدیل به مانعی در فرایند تصمیم‌گیری نمی شود. مزید تأکید حکم مذکور به صورت شفاف و صریح ارتقای نحوه اداره مناطق مورد نظر را که موضوعی کیفی محسوب می‌شود؛ مورد توجه قرار داده است نه دبیرخانه شورای عالی مربوطه را. مضافاً این که، به استناد تبصره ماده 7 تصویب نامه شماره 79779 تاریخ 1404/8/28 شورای عالی اداری، تعیین نحوه سازماندهی دبیرخانه هر یک از نهادهای شورایی بر عهده سازمان اداری و استخدامی کشور است که در تصویب نامه صدرالاشاره نیز این موضوع رعایت شده است. بنا به مراتب پیش گفت، رد درخواست شاکیان تقاضا می گردد." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/7/7 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است: رای هیات عمومی براساس جزء (یک) بند (الف) ماده 105 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است که: «سازمان اداری و استخدامی کشور مکلّف است تا پایان سال اول برنامه، فعالیت ها و وظایف خارج از مأموریت‌های ذاتی دستگاه‌های اجرایی و تشکیلات موازی و غیرضرور را شناسایی نماید و پیشنهاد حذف آنها را جهت تصویب به شورای عالی اداری ارایه نماید ....» نظر به این‌که برمبنای حکم قانونی مذکور سازمان اداری و استخدامی کشور مکلّف به شناسایی فعالیت‌ها و وظایف خارج از مأموریت‌های ذاتی دستگاه‌های اجرایی و تشکیلات موازی و غیرضرور و ارایه پیشنهاد حذف آنها به شورای عالی اداری شده و به دنبال استعلام دیوان عدالت اداری از سازمان اداری و استخدامی کشور درخصوص ارایه مستندات مربوط به انجام تکلیف مقرر در جزء (یک) بند (الف) ماده 105 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مبنی بر شناسایی فعالیت‌ها و وظایف خارج از مأموریت‌های ذاتی و ارایه پیشنهاد حذف آنها به شورای عالی اداری، سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب نامه شماره 36236 مورخ 1405/5/28 اعلام کرده است که مستنداتی فراتر از آنچه در لایحه دفاعیه شماره 10849 مورخ 1405/2/29 که به دیوان ارایه کرده ندارد و در لایحه اخیرالذکر نیز دلیل و مدرکی مبنی بر شناسایی فعالیت‌ها و وظایف خارج از مأموریت‌های ذاتی و ارایه پیشنهاد حذف آنها به شورای عالی اداری توسط سازمان اداری و استخدامی کشور ملاحظه نمی‌شود، بنابراین بند 12-2 ماده 2 تصویب نامه شورای عالی اداری به شماره 107120 مورخ 1404/12/6 معاون اول رییس جمهور که متضمن قرار دادن دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی در ستاد وزارت امور اقتصادی و دارایی است، به لحاظ عدم رعایت تشریفات مقرر در جزء (یک) بند (الف) ماده 105 قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران خارج از اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند یک ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم ‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. / مهدی دربین هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری