اصلاح بخشنامه حق الجلسات اعضای کمیسیون‌های قانونی شهرداری‌ها

شماره دادنامه: 140431390002548970 تاریخ دادنامه: 1404/10/2 شماره پرونده: 0207517 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای … طرف شکایت : سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که: " چنانچه مستحضرید بودجه سالانه شهرداری‌ها در پایان هر سال تهیه و پس از تصویب در شورای اسلامی شهر برای اجرا در سال بعد ملاک عمل قرار می‌گیرد. لذا در صورت عدم توقف اجرای این مصوبه غیر قانونی مفاد آن ملاک و مبنای تهیه و تنظیم بودجه شهرداری‌ها در سطح کشور قرار گرفته و در صورت نقض این بخشنامه امکان پرداخت حق الجلسه اعضای کمیسیون های شهرداری خارج از مفاد بخشنامه وجود ندارد؛ از طرفی چون آثار ابطال مصوبات هیات عمومی دیوان عدالت اداری رو به آینده است و مشمول گذشته نمی‌شود لذا حق و حقوق اعضای کمیسیون‌هایی که در این مدت بیش از 20 ساعت در جلسات کمیسیون به صورت ماهانه حضور یافته اند تضییع می‌گردد. ضمن آن که بیم آن می رود که به لحاظ صدور این بخشنامه شهرداری‌ها و اعضای کمیسیون از تشکیل و حضور در جلسات کمیسیون بیش از 20 ساعت در ماه خودداری نموده که نتیجه آن تضییع حقوق عمومی و تأخیر در انجام امور شهرداری و شهروندان است که موجبات ورود خسارات غیر قابل جبرانی را به بیت المال و شهروندان دارد. چنانچه در بند 1 بخشنامه نیز اشاره شده است، کارکنان دولت ونهادهای عمومی در صورتی که مشمول قوانین استخدام کشوری و نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت باشند، وفق تبصره (2) ماده (43) قانون استخدام کشوری و آیین‌نامه اجرایی آن موضوع تصویب نامه شماره 92211/ ت 34869 ه- مورخ 1385/8/6 هیات وزیران، مشمول حق الجلسه بابت هر جلسه 2 ساعته حداکثر به میزان یک بیستم حقوق و فوق العاده شغل مستخدم خواهند بود، لذا تعیین و تعریف سقف پرداختی مجددی خارج از حدود تعیین شده در تبصره 2 ماده 43 قانون استخدام کشوری و آیین نامه اجرایی آن بر خلاف قوانین موضوعه و حدود اختیارات و وظایف سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور است. مبالغ اعلامی از سوی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور بر اساس جمعیت شهر است. حال آن که میزان حق الزحمه می‌بایست متناسب و متناظر با خدمات ارایه شده و بر مبنای سطح دانش تخصّص و میزان خدمات ارایه شده باشد، در ما نحن فیه تفاوتی بین مسیولیت اعضای کمیسیون‌های هم عرض درشهرهای مختلف کشور با جمعیت متفاوت وجود ندارد، زیرا ماهیّت پرونده‌ها در تمام کمیسیون‌های مشابه یکسان است و اگر مدّ نظر سازمان شهرداری‌ها حجم و تعداد پرونده‌ها در شهرهای با جمعیت بالاتر باشد، باید پاسخ داد که به ازای آن تعداد شعب کمیسیون و همچنین تعداد ساعات حضور اعضا در جلسات بیشتر می‌گردد و چون مبنای پرداخت حق الجلسه اعضای کمیسیونها ساعات حضور در جلسه است این اختلاف مرتفع می‌گردد. تعیین حداکثر ساعات تشکیل جلسه برای کمیسیون‌های قانونی نه تنها اقدامی خارج از حدود صلاحیت و اختیارات سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور است، بلکه در بسیاری از موارد غیر قانونی موجب تضییع حقوق عمومی شهروندان است. برابر ماده 7 بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/7/17 وزیر کشور مرجع تهیه و ابلاغ بخشنامه های آتی در صورت لزوم معاون عمرانی و توسعه امور شهری و روستایی وزارت کشور تعیین شده است که از نظر شخصیت حقوقی متفاوت و متباین با معاون وزیر و رییس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور است. سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور صرفاً برای کمیسیون ماده صد آن هم در حد 20 درصد مجوز افزایش حق الزحمه نسبت به مبالغ اعلامی را به دلیل لزوم دقت نظر و بازید احتمالی داده است. لذا آنچه که می‌تواند وجه تمایز بین میزان حق الزحمه از نظر قانونی باشد میزان تخصّص، سابقه و خدماتی است که در قالب ساعت حضور در جلسه توسط عضو کمیسیون ارایه می‌شود که در تبصره (2) ماده (43) قانون استخدام کشوری و آیین‌نامه اجرایی آن به خوبی بدان اشاره شده است. لذا تعیین حق الجلسه بر اساس جمعیت شهر و همچنین سقف ساعات تشکیل جلسات امری غیر قانونی و خارج از حدود صلاحیت و اختیار سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور م. ب.. از این رو نقض بخشنامه معترضّ عنه و تسری اثر ابطال مصوبه مذکور (مستند به ماده 13) به تاریخ تصویب آن مورد استدعا است ." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: " بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور استانداران محترم سراسر کشور موضوع : اصلاح بخشنامه حق الجلسات اعضای کمیسیون‌های قانونی شهرداری‌ها با سلام و احترام؛ پیرو بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/07/17 وزارت کشور با موضوع تعیین میزان و نحوه پرداخت حق الجلسات اعضای کمیسیون‌های قانونی شهرداری‌ها و با بهره‌گیری از ظرفیت ماده (7) بخشنامه مذکور، موارد ذیل برای ابلاغ به شهرداری‌های متبوع و نظارت بر حُسن اجرا اعلام می‌گردد: 1- کارکنان شهرداری که عضو قانونی کمیسیون‌ها، کمیته‌ها و شوراها هستند، در صورتی که مشمول قوانین استخدام کشوری و نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت باشند، وفق تبصره ( 2) ماده (43) قانون استخدام کشوری و آیین‌نامه اجرایی آن موضوع تصویب نامه شماره 92211/ ت 34869 هـ- مورخ 1385/8/6 هیات وزیران، مشمول حق الجلسه بابت هر جلسه 2 ساعته حداکثر به میزان یک بیستم حقوق و فوق العاده شغل مستخدم خواهند بود. 2- وفق ماده 49 قانون کار (مصّوب 1369/08/29 ) « کمیته طرح طبقه بندی مشاغل» به فهرست کمیسیون‌ها، کمیته‌ها، شوراها و هیات‌های قانونی مرتبط با شهرداری‌ها موضوع پیوست بخشنامه صدرالاشاره اضافه می‌گردد. 3- جدول مندرج در ماده 4 بخشنامه صدر الاشاره به شرح ذیل اصلاح می گردد: ردیف – شهر – حداکثر حق الجلسه (هر ساعت – ریال) 1 - تا پنجاه هزار نفر جمعیت 1/500/000 ریال. 2- از پنجاه هزار نفر تا دویست هزار نفر جمعیت 2/000/000 ریال. 3- از دویست هزار نفر تا یک میلیون نفر جمعیت 2/500/000 ریال. 4 - بیش از یک میلیون نفر (کلانشهرها) 3/000/000 ریال. 5 - کلان شهر تهران 3/500/000 ریال. حداکثر ساعات جلسه در یک ماه - (بیست ساعت) 4- ب. ت. ب. حجم زیاد پرونده‌های مربوط به کمیسیون ماده (100) و ضرورت دقت نظر در صدور رای و بازدیدهای احتمالی اعضای کمیسیون از املاک دارای تخلّف ساختمانی، مبالغ مندرج در جدول فوق حداکثر تا بیست درصد ، صرفاً برای اعضای قانونی کمیسیون ماده (100) قابل افزایش است. 5- مبالغ مندرج در جدول بند (3) : هر سال مطابق مصوبات هیات وزیران و به میزان درصد افزایش ضریب سالیانه حقوق کارکنان دولت ، افزایش خواهد داشت .- رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی و امور قراردادها سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به موجب لایحه شماره 67484 مورخ 1402/12/13 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است: " 1-درخواست سازمان بازرسی کل کشور از وزارت کشور مبنی بر تهیه بخشنامه ای برای احصاء کمیته ها، شوراها و کمیسیون های قانونی، و جلوگیری از تشکیل کمیته های غیر قانونی از جمله «کمیته توافقات» ،«کمیته زیباسازی»، «کمیته حل و فصل» و نظایر آن منجر به تهیه بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/07/17 و دستورالعمل معترضٌ عنه و ابلاغ بخشنامه توسط وزیر کشور گردید. 2 - سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات به دفعات به وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری ها) الزام‌کرده اند که به منظور ایجاد وحدت رویه در شهرداری های سراسر کشور و در جهت اجرای صحیح قوانین و مقرّرات جاری، و به دلیل وجود خلاء قانونی برای تعیین حق الجلسه اعضای کمیسیون ها (ب. غ. از مستخدمین شهرداری) پس از تدوین سازوکار مناسب، موضوع پرداخت حق الجلسه به اعضای کمیسیون های قانونی مندرج در قانون شهرداری ها را به استانداری های سراسر کشور ابلاغ نماید تا زمینه بروز هرگونه سوء جریان در شهرداری ها فراهم نگردد. 3- دستورالعمل معترضٌ عنه پس از تصویب در تاریخ 1402/08/24 به استانداری ها و شهرداری ها ابلاغ شده و اکنون مدتی است که در حال اجرا م. ب.. 4- پرونده های مطروحه در کمیسیون های کلان شهرها (که دارای جمعیت بیشتری نسبت به سایر شهرها هستند) به مراتب مشکل تر و پیچیده تر از پرونده های سایر شهرها م. ب.. لذا انتخاب شاخص جمعیت شهرها برای تعیین مبلغ حق الجلسات، به دلیل پیچیدگی و تنّوع پرونده ها در شهرهای با جمعیت بیشتر بوده است. 5- سازمان شهرداری ها و دهیارهای کشور (به عنوان یکی از سازمان های وابسته به وزارت کشور) مستند به ماده 1 اساسنامه خود موظّف م. ب. نسبت به اجرای وظایفی که قانوناً به عهده وزارت کشور گذاشته شده است اقدام کند؛ لذا بر اساس تفکیک ساختار سازمانی حوزه معاونت امور عمرانی وزارت کشور کلّیه موضوعات و امور مربوط به شهرداری ها به این سازمان واگذار شده و بخشنامه مورد اعتراض نیز با امضای ریاست سازمان ابلاغ گردیده است. 6- تعداد و پیچیدگی‌های پرونده های کمیسیون ماده صد در شهرداری ها عموماً بیشتر از سایر پرونده های کمیسیون های دیگر م. ب. به همین دلیل افزایش 20 درصد حق الجلسه برای این کمیسیون ملحوظ شده است. 7- وفق دادنامه شماره 9610090905800025 مورخ 1396/01/15 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، شوراهای اسلامی شهرها صلاحیت وضع قاعده در زمینه پرداخت حق الزحمه به اعضای کمیسیون های قانونی نظیر کمیسیون های ماده 77 و 100 قانون شهرداری را ندارند. به همین دلیل برای جلوگیری از سوء استفاده از خلاء قانونی موجود و پرداخت های نامتعارف، تهیه و تصویب این دستورالعمل ضرورت داشته و ابطال آن منجر به بروز سوء جریان در شهرداری ها خواهد شد و پاسخ گویی در خصوص تبعات آن به نهادهای نظارتی از عهده این سازمان خارج خواهد بود. علی ای حال با امعان نظر به مراتب فوق تقاضای رد شکایت از آن مرجع به طرفیت این سازمان م. ا.. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/2 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولاً اقدام سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور در اصلاح بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/7/17 وزیر کشور خارج از حدود اختیار این سازمان بوده و مستند اعلامی برای انجام این اقدام نیز موجد صلاحیتی در این خصوص نیست. ثانیاً براساس دادنامه شماره 9809970905811053 مورخ 1398/6/5 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده است که برمبنای تبصره 2 ماده 43 قانون استخدام کشوری مصوب سال 1345 با اصلاحات بعدی پرداخت حق حضور در جلسه کارمندان در غیر ساعات اداری مرتبط با شغل آنها طبق آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی به تصویب هیات وزیران خواهد رسید، تعیین می‌شود و سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور صلاحیتی در این خصوص ندارد. ب. ت. ب. مراتب فوق، بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور که در رابطه با تعیین حق جلسه اعضای کمیسیون های قانونی شهرداریها صادر شده، خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ صدور ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. احمدرضا عابدی رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری