تاریخ دادنامه: 1402/6/21

شماره دادنامه: 140231390001576462 تاریخ دادنامه: 1402/6/21 شماره پرونده: 0106607 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای … طرف شکایت: سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 5 و تبصره ذیل آن از بخش (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه سال 1402 شهرداری های کشور گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 5 و تبصره ذیل آن از بخش (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه سال 1402 شهرداری های کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " به استحضار می رساند طرف شکایت طی مکاتبه شماره 46381 مورخ 1401/8/24 بخشنامه بودجه شهرداری ها را مستفاد از ماده 25 آیین نامه مالی شهرداری ها به کلیه معاونین هماهنگی امور عمرانی استانداری های کشور به منظور ابلاغ به شهرداری ها ارسال کرد. بر اساس ماده مذکور، بودجه شهرداری ها باید بر اساس برنامه ها و وظایف و فعالیت های مختلف و هزینه هر یک از آنها تنظیم گردد. طرز تنظیم برنامه و بودجه و تفریغ بودجه و نحوه تفکیک وظایف و فعالیت ها و انطباق بودجه با برنامه و همچنین طرز برآورد و هزینه به موجب دستورالعملی خواهد بود که به وسیله وزارت کشور تصویب و ابلاغ خواهد شد. لذا بند مورد شکایت بنا به دلایل ذیل قابل ابطال م. ب.. اولاً از آنجایی که این بند محدود به ماده 41 قانون استخدام کشوری و تشریفات مندرج در آن نشده است می تواند موجد پرداخت هایی چون حق بهره وری، حق تلاش، حق کوشش و ... که سابقاً در هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است گردد. از این رو مبهم نگاری این بند خود مغایر اصول وضوح و شفافیت قوانین و مقررات م. ب. که متعاقباً می تواند پرونده های متعددی را ناشی از عمل شهرداری ها در این رابطه ایجاد کند. بنابراین مفاد بند 5 مغایر با بند 3 سیاست های کلی امنیت اقتصادی ابلاغی 1379/11/3 مقام معظم رهبری و نیز ماده 123 قانون برنامه ششم توسعه در لازم الاجرا بودن سیاست های کلی است. ثانیاً در ماده 41 قانون استخدام کشوری که بر شهرداری ها ب. غ. از شهرداری پایتخت حاکم است مجوز پرداخت دو ماه پاداش منوط به اخذ مصوبه هیات وزیران است. این در حالی م. ب. که طرف شکایت این جواز را خود صادر کرده است که این امر خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی و مغایر ماده 41 قانون مارالذکر است. ثالثاً در فراز پایانی تبصره مذکور، پرداخت پس از تایید شورای سازمان و یا هیات مدیره مربوطه دانسته شده است این در حالی م. ب. که مصوبات موضوع بودجه شهرداری وفق بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهردار، می بایست به تصویب شورای اسلامی شهر برسد و شورای سازمان و یا هیات مدیره شهرداری در این خصوص صلاحیت قانونی ندارد. در نتیجه با عنایت به اینکه بند معترض عنه و تبصره ذیل آن برای شهرداری های کشور لازم الاجرا و به شرح گفته شده مغایر قوانین و سیاست شرح داده شده می باشد، ابطال آن را از بدو صدور استدعا دارد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: " بخشنامه بودجه سال 1402 شهرداری های کشور ...... فصل سوم- ضوابط مالی تهیه و تنظیم بودجه الف) ضوابط حقوق و دستمزد ..... بند 5- پیش بینی اعتبار تشویقی خاص برای برخی کارکنان و مدیران شهرداری، سازمان های وابسته و شرکت های تابع برای انجام امور تاثیرگذار در مدیریت شهری در راستای افزایش بهره وری و کارایی. تبصره- شهرداری می تواند در راستای ایجاد انگیزه و افزایش بهره وری و کارایی کارکنان و مدیران شهرداری و سازمان های وابسته و شرکت های تابعه نسبت به پرداخت مبالغ خاص برای هر یک از کارکنان که نقش مهمی در پیشبرد اهداف، رفع موانع و مشکلات اجرایی، وصول منابع مازاد، کاهش هزینه ها را دارند و این اقدام سبب افزایش کارایی سیستم و رضایتمندی شهروندان شده است با ارایه مستندات و تا سقف حداکثر دو ماه حقوق و مزایای مندرج در حکم کارگزینی افراد، در صورت تکافوی منابع و در سقف اعتبارات مصوب تخصیص یافته، با پیشنهاد شهردار یا رییس سازمان یا مدیرعامل شرکت و پس از تایید شورای اسلامی و یا شورای سازمان و یا هیات مدیره مربوطه (حداکثر برای هر فرد یک بار در سال) اقدام نماید. –سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور" مدیر کل دفتر حقوقی و امور قراردادهای سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به موجب لایحه شماره 23427 مورخ 1402/5/4 توضیح داده است که: " 1- همان گونه که مستحضرید در اجرای مفاد ماده 62 قانون شهرداری و به منظور ایجاد هماهنگی در امور و نظارت بر فعالیت شهرداری ها و دهیاری های کشور، وظایفی که به موجب قوانین و مقررات بر عهده وزارت کشور م. ب. از طریق این سازمان صورت می پذیرد. بخشنامه بودجه سالیانه شهرداری های سراسر کشور به استناد ماده 25 آیین نامه مالی شهرداری ها از جمله مواردی است که از طریق این سازمان ابلاغ و شهرداری های کشور نیز بر اساس ماده 23 آیین نامه اخیرالذکر موظفند نسبت به تهیه برنامه جامع مالی که در آن کلیه خدمات و فعالیت ها و اقداماتی که می بایست طی سال مالی انجام شود همراه با برآورد مبلغ و میزان مخارج و درآمدهای لازم پیش بینی و پس از طی مراحل قانونی آن را اجرا نمایند. 2- موضوع ماده 41 قانون استخدامی کشوری صرفاً در خصوص پرداخت پاداش به کارکنانی است که منشاء خدمات برجسته برای دستگاه هستند مورد نظر است که سازوکار آن به موجب دستورالعمل تشخیص خدمت برجسته از طریق بروز لیاقت های ویژه موضوع بند (هـ) تبصره 4 ماده 3 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 1370 مشخص شده است بنابراین مفاد ماده مذکور ارتباطی با بندهای بخشنامه معترض عنه ندارد و دو امر متفاوت م. ب.. 3- موضوع پیش بینی اعتبار تشویقی خاص برای برخی از کارکنان و مدیران شهرداری بر اساس تکلیف مندرج در ماده 14 ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1402 کل کشور که پرداخت های خاص و به منظور تشویق، ایجاد انگیزه، افزایش بهره وری، بهبود کمی و کیفی خدمات و نظایر آن بین کارکنان دستگاه های اجرایی صورت گرفته است که این سازمان به منظور ایجاد وحدت رویه در شهرداری ها و به منظور جلوگیری از پرداخت های غیر متعارف و متفاوت اقدام به تدوین و ابلاغ بند مذکور نموده است. 4- شاکی در حالی تبصره ذیل بند بخشنامه معترض عنه را مغایر با بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی دانسته است که بند 16 ماده 80 قانون اخیرالذکر ناظر به تصویب لوایح یا لغو عوارض شهر با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت م. ب.. لذا ارتباطی با بخشنامه معترض عنه ندارد. 5- مطابق بند 12 ماده 80 قانون شوراها تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری با رعایت آیین نامه مالی شهرداری از وظایف ذاتی شورای اسلامی شهر م. ب.. بنابراین بدیهی است که اجرای بند 5 و تبصره ذیل آن مستلزم تصویب شورای اسلامی شهر خواهد بود. در خصوص سازمان ها و شرکت های وابسته به شهرداری لازم به توضیح است که بودجه سازمان های وابسته که به استناد ماده 54 قانون شهرداری تاسیس شده اند، مطابق بودجه شهرداری می بایست به تصویب و تایید شورای اسلامی شهر برسد ولی نسبت به شرکت هایی که به موجب ماده 84 قانون شهرداری ایجاد و فعالیت دارند به موجب بخشنامه شماره 191710 مورخ 1397/10/17 وزیر وقت کشور، بودجه آن شرکت ها نیز به همراه بودجه شهرداری به صورت تلفیقی جهت تصویب به شورای اسلامی شهر ارایه خواهد شد. بنابراین قاعده حقوقی جدیدی وضع نشده و تصویب بودجه در سازمان های وابسته پس از طی مراحل به تایید شورای اسلامی شهر خواهد رسید. 6- در خصوص نحوه اجرای بند 5 قسمت (الف) فصل سوم بخشنامه معترض عنه این سازمان طی نامه شماره 52905 مورخ 1401/9/23 پرداخت موضوع مورد بحث را صرفاً منوط به تایید کمیته نظام پیشنهادات و در قالب تشویقی خاص و مستند به نامه شماره 53800 مورخ 1400/10/1 سازمان اداری و استخدامی کشور در شهرداری دانسته است که با رعایت کلیه ضوابط مقرر، قابل پرداخت خواهد بود. نحوه اجرا نظام پیشنهادات در شهرداری ها به موجب نامه شماره 15397 مورخ 1401/3/29 این سازمان با وحدت ملاک از ماده 20 قانون مدیریت خدمات کشوری به استانداری های سراسر کشور ابلاغ شده است. 7- مطابق جزء 10 بند (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه 1402 شهرداری ها، رعایت سقف خالص پرداختی به کارکنان مطابق با سقف مقرر در قانون بودجه سال 1402 کل کشور الزامی بوده ضمن اینکه به جهت جلوگیری از پرداخت های نامتعارف سقف پرداخت حداکثر دو پایه حقوق در سال و آن هم صرفاً مشروط به تکافوی منابع و پس از پرداخت حقوق و دستمزد کلیه کارکنان در شهرداری امکان پذیر خواهد بود. علی ایحال با امعان نظر به مراتب فوق و به استناد بند ( ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای رد شکایت از آن مرجع محترم به طرفیت این سازمان م. ا.." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/6/21 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولاً به موجب لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری های سراسر کشور مصوب 1358/6/27 شورای انقلاب، شهرداری های سراسر کشور ب. غ. از شهرداری پایتخت مشمول قانون استخدام کشوری و از لحاظ ضوابط پرداخت ب. ت. ب. ماده 12 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 1370/6/13 مشمول این قانون هستند و در نتیجه پرداخت مزایای دیگری به جز آنچه در قوانین فوق پیش‌بینی شده به کارکنان شهرداری ها منوط به تصویب قانونگذار است. ثانیاً ب. ت. ب. اینکه ماده 41 قانون استخدام کشوری صرفاً ناظر به مستخدمینی است که منشا خدمات برجسته می‌شوند، متن مقرره مورد شکایت منطبق با ماده فوق نیست. ثالثاً در ماده 41 قانون استخدام کشوری صرفاً با تصویب هیات وزیران می‌توان تا دو برابر مجموع حقوق و مزایای یک ماه را به مستخدمین مشمول ماده مذکور پرداخت نمود و این در حالی است که در مصوبه مورد شکایت برای پرداخت این سقف چنین امری پیش‌بینی نشده است. رابعاً هرچند مطابق بند 12 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری با رعایت آیین‌نامه مالی شهرداری از وظایف ذاتی شورای اسلامی شهر است، لیکن شورای اسلامی شهر درآمد و هزینه‌کرد را تصویب می‌نماید و در زمینه پرداخت مزایا به کارکنان شهرداری ها اختیاری ندارد و ضوابط پرداخت حقوق و مزایا در شهرداریها نیز تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت بوده و هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس دادنامه شماره 1295- 1294 مورخ 1401/7/19 اعلام کرده است که وضع ضوابط و دستورالعمل درخصوص حقوق و مزایای مدیران و کارکنان شهرداری توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مفاد آرای شماره 3335 مورخ 1398/12/28 و شماره 427 مورخ 1401/3/3 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز موید مراتب مذکور است. ب. ت. ب. دلایل فوق، بند 5 و تبصره ذیل آن از بخش (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه سال 1402 شهرداریهای کشور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم ‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ حکمتعلی مظفری رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری آدرس: تهران بزرگراه شهید ستاری بلوار شهید مخبری نبش خیابان ایران زمین