تاریخ دادنامه : 1403/5/16

شماره دادنامه: 140331390001130571 تاریخ دادنامه : 1403/5/16 شماره پرونده : 0002976 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان : 1- آقای … علی داد 2- آقای … علی طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اراک موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 4 و تبصره های ذیل آن از تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1400 شهرداری اراک تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک مصوب شورای اسلامی شهر اراک گردش کار : شاکیان به موجب دادخواستی واحد ابطال ماده 4 و تبصره های ذیل آن از تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1400 شهرداری اراک تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک مصوب شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند: " شورای اسلامی شهر اراک به موجب ماده 4 دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک مربوط به سال 1400 اقدام به تصویب مصوبه ای تحت عنوان: عوارض بر ارزش افزوده ناشی از عوارض تغییر کاربری املاک نموده که بر اساس آن به شهرداری اراک اجازه داده می شود عوارض تغییر کاربری براساس زمان پرداخت طبق فرمول مقرره مورد شکایت محاسبه و اخذ نماید. این در حالی است که هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آرای متعدد اعلام داشته، تغییر کاربری و عوارض تعیینی آن در صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها نیست. از این رو با استناد به دلایل ذیل، ابطال ماده مارالذکر و تبصره های ذیل آن از تاریخ تصویب مورد تقاضاست: الف: دلایل دال بر غیر قانونی بودن ماده معترض عنه: 1- نظر به ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی 1388/1/23 بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آن ها در هر استان به وسیله کمیسیونی با حضور مسیولین مندرج در آن ماده صورت می گیرد از آن جا که تغییر کاربری از جمله وظایف قانونی شورای اسلامی نمی باشد به طریق اولی نمی تواند در این خصوص وضع قاعده نماید و از بابت تغییر کاربری ها قسمتی از اراضی مردم مبلغ آن را دریافت کند. مصوبات اخذ عوارض تغییر کاربری از سوی شورای شهر با مقررات مختلف از جمله ماده صد قانون شهرداری ها، قانون نحوه خرید و تملک اراضی اشخاص در طرح های عمومی و عمرانی، ماده 71 قانون تشکیلات وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی مغایرت دارد براساس ماده 7 از همان قانون، شهرداری ها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می باشند و حق دخالت در تغییر کاربری املاک یا اخذ عوارض خودسرانه را ندارند. 2- اخذ عوارض ناشی از تغییر کاربری املاک دارای مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده م. ب.. زیرا در قانون موصوف صرفاً امور معاملاتی و مبادلاتی بر ارزش کالا و خدمات مربوط به آن مشخص شده است. همچنین عوارض منظور شده، جهت شهرداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز صرفاً ناظر بر موارد مبادرت به تولید، حمل و نقل، صادرات و واردات کالاهای خاص و مشخص در مواد 38 و 43 قانون مالیات بر ارزش افزوده م. ب. و در هیچ قسمت از قانون مالیات بر ارزش افزوده حتی یک کلمه در خصوص اموال غیر منقول نام و ذکری به میان نیامده است. 3- شورای نگهبان به موجب نظریات خ. ن. ب. خلاف شرع بودن اخذ عوارض تغییر کاربری اعلام موضع نموده از جمله نامه شماره 90/30/42620 مورخ 1390/3/29 و نظریه سال 1395 که مصوبه شورای شهر شاندیز به شماره 2554 مورخ 1395/11/24 که طبق آن به شهرداری اجازه داده شده بود بابت تغییر کاربری املاک درصدی از عرصه ملک و یا ارزش ریالی ملک را از شهروندان به صورت رایگان دریافت کند، فقهای شورای نگهبان اعلام داشتند: با استحضار به این که عوارض بر اخذ اراضی اشخاص به صورت مجانی صادق نمی باشد بنابراین مصوبه مذکور خلاف موازین شرع شناخته شد. ب) مغایرت با آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری (عدم رعایت ماده 92 تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری): اگر چه عوارض شهرداری یکی از نیازهای درآمدی شهرداری جهت ارایه خدمات عمومی م. ب. لیکن این اخذ وجوه ب. ت. ب. آرای متعدد شعب و هیات عمومی دیوان عدالت اداری در این رابطه، نباید از طریق غیرقانونی وصول شود چنان که ماه 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 نیز موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را از اخذ وجوه غیر قانونی منع نموده است و ارایه خدمات به مردم به هر قیمتی ازجمله اخذ وجوه غیر قانونی ایجاد هرج و مرج می کند. بنابراین اخذ وجوه از شهروندان دارای ضوابطی م. ب. و این در حالی است که شهرداری اراک بدون توجه به قانون همچنین بدون توجه به آرای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری اقدام به وضع ماده معترض عنه نموده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در بررسی مصوبات شورای اسلامی سایر شهرها در باب عوارض تغییر کاربری املاک به کرات نسبت به صدور رای مبنی بر ابطال مصوبات معترض عنه اقدام نموده که به عنوان مثال می توان به آرای ذیل اشاره نمود: الف) رای شماره 1357 مورخ 1386/11/16 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر اسفراین ب) رای شماره 9010090905800563 مورخ 1390/12/8 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر گرگان پ) رای شماره 9110090905800627 مورخ 1391/9/20 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر شاهرود ث) رای شماره 9709970905810283 مورخ 1397/2/4 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ح) رای شماره 9709970905810282 مورخ 1397/2/4 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و همچنین رای شماره 140009970905810300 الی 301 مورخ 1400/3/1 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که ریاست دیوان عدالت اداری به موجب نامه شماره 9000/200/10930/200 مورخ 1400/3/29 خطاب به وزارت کشور و ریاست شورای عالی استان ها جهت اطلاع دستگاه های اجرایی رای مذکور ارسال و عدم تبعیت از رای مذکور را موجب مسیولیت قانونی مقامات مسیول دانسته است. لذا ب. ت. ب. آرای یاد شده و مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با قواعد شرعی (لاضرر و لاضرار فی الاسلام) و (حرمه مال مومنین کحرمه دمه) و (من اتلف مال الغیر، فهوله ضامن) و همچنین ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مواد 1، 2، 5 و 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران همچنین ب. ت. ب. سابقه ابطال چنین مصوباتی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال ماده معترض عنه و تبصره های ذیل آن را از تاریخ تصویب داریم." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: " ماده4: عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک در صورتی که مالکین برای تغییر کاربری ملک درخواست داشته باشند و با موافقت شهرداری و متولی طرح و کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تغییر کاربری حاصل گردد شهرداری می بایست این عوارض را وصول نماید لازم به ذکر است مبلغ عوارض محاسبه شده قبل از ارسال درخواست تغییرکاربری به کمیسیون ماده 5 با تنظیم توافق نامه به حساب سپرده شهرداری (به صورت امانت) که به همین منظور افتتاح می گردد واریز و پس از موافقت کمیسیون ماده 5 با تغییر کاربری، مبلغ از حساب سپرده به حساب درآمدی شهرداری انتقال می یابد و نرخ عوارض تغییر کاربری براساس زمان پرداخت به حساب سپرده ملاک عمل قرار خواهد گرفت و در صورت عدم موافقت کمیسیون مذکور با تغییر کاربری مبلغ سپرده به ملک مسترد خواهد شد. همچنین مالکین می توانند معادل عوارض تغییر کاربری ضمانت نامه بانکی یا سند رهنی ارایه نمایند که پس از تایید کمیسیون ماده 5 عوارض تغییر کاربری براساس زمان پرداخت محاسبه و دریافت خواهد گردید و در صورت عدم تغییر کاربری، ضمانت نامه ابطال یا سند رهنی فک می گردد. نحوه محاسبه: ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری به ازاء هرمترمربع ( 80/000/000 ≥ kp 2 ≥ 20/000/000 ) Z محاسبه و اخذ می گردد. تبصره 1: در صورت وجود کاربری باغ همراه با کاربری دیگر بر روی ملک، مبنای محاسبه ضریب Z ، ضریب بیشتر خواهد بود. تبصره2: به استناد بند (د) دادنامه های شماره 9709970905800367 الی 9709970905800381 مورخ 1397/3/8 هیات عمومی دیوان عدالت اداری کشور، وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک پس از صدور مجوز توسط کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران قابل وصول م. ب.. تبصره3: این عوارض از املاکی که قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری ها در مورد آن ها اجرا شده و سهم سرانه خدمات عمومی را به شهرداری پرداخت کرده اند قابل وصول نمی باشد. تبصره4: این عوارض مشمول املاکی که مصوبه ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مبنی بر تغییر کاربری قبل از سال 1398 را دارند نمی گردد. تبصره5: در تغییر کاربری جهت املاک با کاربری های مغایر مطابق با مجوز کمیسیون ماده 5 مورخ 1384/9/6 پس از درخواست مالک درخصوص تغییرکاربری و موافقت شهرداری مبنی بر عدم نیاز، با تنظیم توافق نامه عوارض تغییرکاربری مستقیماً به حساب درآمدی منطقه واریز و ثبت وصول خواهد شد. تبصره6: عرصه ساختمان های مسکونی موجود که براساس اسناد مثبته (کارت آب، برق، نقشه هوایی و محتویات سند) قبل از تصویب طرح تفصیلی سال 1352 به صورت مسکونی احداث و کاربری آن ها در طرح غیر مسکونی تعیین شده است جهت تثبیت کاربری به کمیسیون ماده 5 ارجاع می گردد لیکن مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییرکاربری نمی گردد. تبصره7: املاکی که بدون مراجعه به شهرداری و در نتیجه بدون پرداخت عوارض تغییر کاربری، موضوع تغییر کاربری آن ها توسط کمیسیون ماده 5 مصوب گردیده (از جمله اراضی، دولتی) مشمول پرداخت عوارض تغییر کاربری مطابق این تعرفه می گردد." علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن به طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/5/16 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولاً براساس ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال 1351 و اصلاحی مصوب سال های 1388 و 1389 : «بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به ‌وسیله کمیسیونی به ریاست ‌استاندار (و در غیاب وی معاون ‌عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذیربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام می‌شود. تغییرات نقشه‌های تفصیلی اگر براساس طرح جامع شهری موثر باشد، باید به تایید مرجع تصویب‌کننده طرح جامع (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران یا مرجع تعیین شده از طرف شورای عالی) برسد.» ثانیاً براساس آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 1072 مورخ 1400/3/29 ذکر قیود ناظر بر اخذ وجوه امانی یا ضمانت نامه بانکی قبل از طرح در کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، فاقد مبنای قانونی است. بنا به مراتب فوق، ماده 4 تعرفه عوارض محلی سال 1400 شهرداری اراک که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم ‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ حکمتعلی مظفری رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری آدرس: تهران بزرگراه شهید ستاری بلوار شهید مخبری نبش خیابان ایران زمین