تاریخ دادنامه: 1404/5/14

شماره دادنامه: 140431390001159382 تاریخ دادنامه: 1404/5/14 شماره پرونده: 0300846 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای … با وکالت آقای … شکایت : اداره کل راه و شهرسازی استان مازندران موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 7-4-3 (تحت عنوان تفکیک اراضی یک هزار مترمربع تا ده هزار متر مربع)، 8-4-3 (تحت عنوان تفکیک اراضی با مساحت بیش از ده هزار متر مربع)، قسمت های 2 و 3 بند 9-4-3 (تحت عنوان سایر ضوابط مربوط به تفکیک قطعات)، 10-4-3 و توضیحات 8، 9، 11 و 12 از بند 10-4-3 (تحت عنوان نحوه محاسبه سهم خالص خدماتی در اراضی شهری) از طرح تفصیلی شهر آمل مورخ 1385/9/12 گردش کار: آقای … به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطـال بندهـای 3-4-7، 3-4-8، قسمت های 2 و 3 بند 9-4-3، 10-4-3 و توضیحات 8، 9، 11 و 12 از بند 10-4-3 از طرح تفصیلی شهر آمل مورخ 1385/9/12 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که: " شهرداری آمل در انجام تقاضای تفکیک املاک و اراضی، با استناد به مقرّرات تفکیک زمین از طرح تفصیلی و جامع حوزه نفوذ شهرداری آمل مصوّب 1385 کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری اداره راه و شهرسازی استان مازندران، مالکان را مکلّف به واگذاری درصدی از سطح کل زمین یا قیمت معادل آن جهت تأمین زمین خدمات آموزشی، بهداشتی فضای باز و سبز و غیره طبق طرح های تفصیلی و طرح جامع نموده است. این الزام مغایر با ماده 101 سابق قانون شهرداری ها است (قبل از اصلاح سال 1390) که، معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می شود را متعلّق به شهرداری دانسته و شهرداری در قبال آن به هیچ عنوان به صاحبان آن وجهی پرداخت نخواهد کرد. ب. ت. ب. این که مطابق حکم مذکور و قبل از وضع قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری ها مصوّب سال 1390 مالکین در هنگام تفکیک املاک صرفاً مکلّف بودند، معابر و شوارع ناشی از اجرای صورت مجلس تفکیک را به رایگان به شهرداری واگذار نمایند و مطابق مواد 30، 31 و 38 قانون مدنی و اصول 22، 46 و 47 قانون اساسی و مواد 22 و 70 قانون ثبت، گرفتن اموال مردم بدون رضایت آنان مشروع نبوده و الزام آنان به واگذاری مقداری از زمین های خود یا قیمت معادل آن بدون وجود قانون و وجه شرعی معتبر، خلاف شرع و قانون م. ب.. با عنایت به این که تأمین نیازمندی های شهرداری ها به استفاده از اراضی و املاک اشخاص به منظور ایجاد تأسیسات عمومی شهری، تحدید یا سلب مالکیت قانونی اشخاص، اختصاص به حکم صریح قانونگذار دارد و قانونگذار به شرح مقرّر در قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوّب 1367 و اصلاحیه آن، تکالیف واحدهای دولتی و شهرداری ها را در زمینه اجرای طرح های عمومی و عمرانی مصوّب، از طریق خرید و تملک اراضی معیّن نموده و نیز طبق لایحه نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوّب 1358 و ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری مصوّب 1370 شیوه تملک اراضی به وسیله شهرداری مشخص و معیّن کرده است. همچنین موارد شکایت مغایر اصل تسلیط و در تعارض با حق مالکیت مشروع م. ب.. ب. ت. ب. آرای متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری، هرگونه اقدام به تفکیک و افراز اراضی که موکول به اخذ مجانی قسمتی از زمین یا قیمت معادل آن در اشکال مختلف گردیده باشد، خلاف اصل تسلیط و مالکیت مشروع و قوانین مربوط به نحوه تملک اراضی و املاک اشخاص بوده (در زمان حاکمیت ماده 101 قانون سابق شهرداری ها) و در هیچ یک از وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح مقرّر در مواد قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب 1351، سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به طور رایگان و یا پرداخت قیمت معادل آن به منظور تفکیک آنها تجویز نگردیده است. فلذا ابطال مقرّرات مورد شکایت از زمان تصویب، به جهت مغایرت با موازین شرعی و قانونی و نیز لازم الاتباع و لازم الرعایه بودن آرای سابق الصدور هیات عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه و مستند به نظریات شورای نگهبان م. ا.." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: " طرح تفصیلی شهر آمل به استناد تصمیمات متّخذه در جلسه مورخ 1385/9/12 کمیسیون ماده پنج طرح تفصیلی بند 7-4-3- تفکیک اراضی یک هزار متر مربع تا ده هزار متر مربع: اراضی با مساحت یک هزار تا ده هزار متر مربع در داخل محدوده شهر می توانند با رعایت کامل نقشه و ضوابط نحوه استفاده از زمین پیشنهادی که در نقشه های طرح تفصیلی با مقیاس 1:2000 مشخص گردیده و همچنین با درنظر گرفتن کلّیه ضوابط مربوط به هر منطقه و منظور نمودن سطح خدماتی تفکیک گردند. - هنگام تفکیک اراضی فوق در کلّیه گذرگاه های محلی و فرعی که در طرح جامع مشخص نگردیده لازم است کلّیه مقرّرات و معیارهای پیشنهادی طرح تفصیلی پیشنهادی از نظر عرض معابر بُن باز و بُن بست متناسب با طول آنها و همچنین شعاع دوربرگردان ها ب. ت. ب. نمونه های ارایه شده در مجموعه نقشه ها کاملاً رعایت گردیده و نقشه تفکیکی به تأیید مهندس … اشتغال به کار از سازمان نظام مهندسی استان برسد. مالک زمین های فوق به هنگام تفکیک مشمول واگذاری بخشی از پلاک (با مساحت حاصل ضرب مجموع سرانه های خدمات مرکز محله (معادل سه متر مربع) در جمعیت مُجاز ساکن در همان پلاک) براساس ضوابط تراکم مربوطه بدون احتساب گذرگاه ها، جهت تأمین اراضی خدمات آموزشی، بهداشتی، فضای باز سبز و غیره طبق طرح جامع مصوّب خواهند بود. تبصره 1: در صورتی که اراضی مشمول واگذاری به شهرداری کمتر از حد نصاب تفکیک باشد مالک ملزم به پرداخت وجهی معادل قیمت کارشناسی روز همان زمین به شهرداری خواهد بود. بند 8-4-3- تفکیک اراضی با مساحت بیش از ده هزار متر مربع: (مالکین اراضی به مساحت بزرگتر از ده هزار متر مربع) به هنگام تفکیک علاوه بر رعایت ضوابط اراضی با مساحت بین 1000 تا ده هزار متر مربع در مورد عرض گذرگاه ها و غیره مشمول واگذاری زمین (با مساحت حاصل ضرب مجموع سرانه های خدمات مراکز محله و ناحیه (با مساحت پنج متر مربع) در جمعیت مُجاز ساکن در پلاک) براساس سرانه های پیشنهادی طرح جامع و رعایت آیین نامه تهیه طرح های آماده سازی زمین، جهت تأمین زمین خدمات آموزشی، بهداشتی فضای باز و سبز و غیره طبق آماده سازی مصوّب خواهند بود. - در طرح های آماده سازی مالک ملک موظّف است پس از تفکیک قطعات پیش بینی شده در طرح زیر ساخت های اساسی عمومی طرح از قبیل احداث شبکه عبور و مرور، تأسیسات زیربنایی و پارک های محلی و غیره را طبق طرح به پایان رسانده و به شهرداری تحویل نماید و صدور پایانکار ساختمان در مورد قطعات منوط به اتمام آماده سازی گذرگاه ها و آبروها و قطعات غیرمسکونی خواهد بود. تبصره 1 - سرمایه گذاری در امر تأسیسات در صورتی که از جانب مالک صورت نگیرد باید توسط شرکتی باشد که مالک ضمانت اجرای تأسیسات را به وسیله شرکت مزبور تعهّد نماید. تبصره 2- در مورد پلاک هایی که به سه پلاک و بیشتر تقسیم می گردند نقشه تفکیکی می بایست ابتدا به تأیید و مُهر مهندسی شهرساز برسد. تبصره 3- نقشه پایه مورد استفاده با مساحت بیش از سه هزار متر مربع قبل از تفکیک می بایست به تأیید مهندس … پروانه اشتغال برسد. بند 9-4-3- سایر ضوابط مربوط به تفکیک قطعات: مقرّرات عمومی تفکیک : 1- ......................... 2- چنانچه زمینی حد نصاب تفکیک را داشته باشد تفکیک بلامانع و شامل عوارض متعلّقه می شود. 3- تفکیک اراضی بیشتر از یک هزار متر مربع مستلزم رعایت سرانه های شهرسازی در نقشه تفکیکی پیشنهادی است. بند 103-4-3- نحوه محاسبه سهم خالص خدماتی در اراضی شهری: الف - نحوه محاسبه سهم خالص خدماتی اراضی با کاربری مسکونی: هدف از تدوین این مقرّرات در واقع این است که مالکین عرصه اراضی واقع در محدوده شهر، به میزان بهره وری از امکانات شهری، سطح متناسبی از اراضی خود را جهت تأمین تأسیسات عمومی و رفاهی از قبیل مراکز آموزشی، مراکز بهداشتی، فضای باز و سبز عمومی، مراکز فرهنگی و غیره را به سازمان مُجری طرح واگذار نمایند. زیرا صرفاً با استفاده از این مکانیزم است که سازمان مُجری به راحتی امکان تأمین نیازهای شهری را دارا خواهد بود. معیار و ضوابط مربوط به تأمین سطوح موردنظر به شرح ذیل م. ب.: ................................ توضیح 8: در کلّیه پلاک هایی که سهم خدمات آنها از حداقل مساحت تفکیک قطعه در تراکم مربوطه کمتر بوده و یا دارای ابعاد نامناسب باشد شهرداری می تواند سهم خدماتی را معادل قیمت کارشناسی سطح محاسبه شده به صورت نقدی دریافت نماید. توضیح 9: پروانه ساختمان صرفاً پس از واگذاری سهم خدماتی به شهرداری صادر خواهد گردید. توضیح 11: به منظور جبران خسارت وارده به املاکی که دارای تعریض می باشند پس از محاسبه سرانه خدماتی برای کل پلاک قبل از تعریض میزان اصلاحی به نسبت سهم مالک و شهرداری محاسبه و از سرانه خدماتی کسر خواهد شد. توضیح 12: در محاسبه سرانه ها از محاسبه سطح سرانه شبکه های ارتباطی صرف نظر گردیده است زیرا در مورد عقب نشینی تدریجی پلاک ها جزء در مورد معمولاً براساس ضوابط خساراتی از طرف شهرداری به مالکین پرداخت نمی شود. بدیهی است سطوح مربوط به معابر دسترسی ناشی از تفکیک پلاک نیز به عنوان سهم سرانه خدماتی تلقّی نخواهد شد. " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل راه و شهرسازی استان مازندران به موجب لایحه شماره 120/23338 مورخ 1403/6/17 توضیح داده است که : 1- تعیین ضوابط و مقرّرات احداث بنا در محدوده مصوّب شهر آمل توسط کمیسیون ماده پنج، براساس مسیولیت ها و اختیارات قانونی کمیسیون صورت می پذیرد. زیرا وفق اختیارات قانونی کمیسیون مذکور، مستند به ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب 1351 (و اصلاحات بعدی در سال های 1365 و 1389)، بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصّص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام می شود. همچنین وفق تعریف طرح تفصیلی مستند به بند 3 ذیل ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوّب 1353، طرح تفصیلی عبارت از طرحی است براساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر نحوه استفاده از زمین های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان و تراکم جمعیّت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویت های مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلّیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین می شود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالکیت براساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می گردد. 2- ب. ت. ب. رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری شماره 158 الی 159 مورخ 1381/5/13 ، کمیسیون ماده پنج قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، دارای شخصیت مستقل بوده و هرگونه تصمیم در کمیسیون مذکور با نظر اکثریت اعضاء م. ب. و این اداره کل به عنوان یکی از اعضاء و دبیرخانه کمیسیون بوده که ب. ت. ب. ابلاغ طرح تفصیلی شهر آمل توسط استاندار مازندران، موضوع شکایت صدرالاشاره، صرفاً نسبت به این اداره کل قابل استماع نمی باشد. 3- در خصوص موضوعات مربوط به نحوه تفکیک اراضی براساس مفاد قانون اصلاح ماده (101) قانون شهرداری ها مصوّب 1390/1/28 مجلس شورای اسلامی که اجرای آن در محدوده قانونی شهر آمل توسط شهرداری آمل و با تأکید بر رعایت تباصر 3 و 4 آن الزامی بوده و بر طبق تبصره 5 ذیل همان ماده قانونی مذکور: «هرگونه تخلّف از موضوع این قانون در تفکیک یا افراز اراضی، جُرم تلقّی شده و متخلّفین، طبق قانون مجازات اسلامی و قانون تخلّفات اداری تحت پیگرد قانونی قرار خواهند گرفت.» لذا با عنایت به موارد مطروحه تقاضای صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه را دارد." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/5/14 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولاً براساس تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوّب سال 1367 مقرّر گردیده است: «در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده‌های مجاز برای قطعه‌بندی و تفکیک و ساختمان‌سازی میسّر نباشد و احتیاج به توسعه ‌محدوده مزبور طبق طرح های مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می‌توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهّدات مربوط به عمران و آماده‌سازی زمین و واگذاری سطوح ‌لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا 20% از اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرح های موضوع این قانون و‌ همچنین اراضی عوض طرح های نوسازی و بهسازی شهری، به طور رایگان دریافت نمایند.» ثانیاً به موجب آراء متعدّد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره 9609970905801150 مورخ 1396/11/10 ، شماره 470 مورخ 1389/10/27 و شماره 59 مورخ 1375/4/9 و نظریات متعدد صادره از سوی فقهای شورای نگهبان از جمله نظریات مندرج در نامه‌های شماره 92/30/51067 مورخ 1392/4/1 و شماره 89/30/37888 مورخ 1389/1/22 قایم مقام دبیر شورای نگهبان، «هرگونه اقدام به تفکیک و افراز اراضی که موکول به اخذ مجانی قسمتی از زمین گردیده باشد خلاف اصل تسلیط و مالکیت مشروع و قوانین مربوط به نحوه تملک اراضی و املاک اشخاص بوده و در هیچ یک از وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح مقرّر در ماده 2 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب 1351، سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به طور رایگان و یا پرداخت قیمت معادل آن به منظور تفکیک آنها تجویز نگردیده است.» بنا به مراتب فوق، اطلاق بندهای 7-4-3، 8-4-3، 10-4-3، قسمت های 2 و 3 بند 9-4-3 و توضیحات 8، 9، 11 و 12 از بند 10-4-3 طرح تفصیلی شهر آمل مصوّب 1385/9/12 کمیسیون طرح تفصیلی (ماده پنج) شهر آمل نسبت به آن دسته از اراضی که فراتر از حکم مندرج در تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوّب سال 1367 از مالکین اخذ شده است، با اخذ وحدت ملاک از مفاد آراء مذکور و نظریات مورد اشاره فقهای شورای نگهبان خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. با اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و تسرّی اثر ابطال مقرّرات مذکور به زمان تصویب آنها مخالفت شد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم ‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ احمدرضا عابدی رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری