تاریخ دادنامه: 1405/3/26

شماره دادنامه: 140531390000751605 تاریخ دادنامه: 1405/3/26 شماره پرونده: 0301177 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: انجمن تجارت الکترونیک استان تهران با وکالت آقای … طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 15 آیین نامه اجرایی چگونگی صدور مجوّز و نحوه نظارت بر فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی و بازاریابی شبکه ای مصوّب 1395/12/1 وزیر صنعت، معدن و تجارت گردش کار: آقای … به وکالت از انجمن تجارت الکترونیک استان تهران به موجب دادخواستی ابطال ماده 15 آیین نامه اجرایی چگونگی صدور مجوّز و نحوه نظارت بر فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی و بازاریابی شبکه ای مصوّب 1395/12/1 وزیر صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که: " ماده 87 قانون نظام صنفی کشور اصلاحی 1392 فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی را منوط به کسب پروانه از اتّحادیه مربوط دانسته است و تبصره الحاقی نیز در همین راستا، «چگونگی صدور مجوّز» و همچنین «نحوه نظارت بر این گونه فعالیت های صنفی» را به موجب آیین نامه ای دانسته است که در نهایت به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت خواهد رسید. از آنجا که قانونگذار در متن ماده 87 از اختیار اتّحادیه مربوطه در صدور مجوّز صحبت می کند، طبیعی است که در تبصره نیز از «چگونگی صدور مجوّز» و همچنین «نحوه نظارت» توسّط همان اتّحادیه سخن گفته باشد. به عبارت دیگر، قانونگذار اتّحادیه را مسیول صدور مجوّز و نظارت بر فعالیت های صنف مربوط قلمداد کرده و در متن ماده 87 و تبصره الحاقی آن، همین مطلب را بیان کرده است. در همین ارتباط، ماده 72 قانون نظام صنفی نیز قابل ذکر است. از این ماده نیز چنین بر می آید که قانونگذار، اتّحادیه ها را به عنوان مرجع ناظر بر فعالیت های مربوط، شناسایی کرده است. این در حالی است که ماده 15 «آیین نامه اجرایی چگونگی صدور مجوّز و نحوه نظارت بر فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی و بازاریابی شبکه ای» که در اجرای حکم تبصره الحاقی فوق الذکر و در سال 1396 به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسیده است برخلاف قانون مسیر دیگری را دنبال کرده است. ماده 15 مزبور به جای آن که «نظارت بر عملکرد» شرکتهای بازاریابی شبکهای و کسب و کارهای مجازی از حیث رعایت قانون و مقرّرات نظام صنفی را در اجرای حکم قانونگذار (ماده 87 و تبصره الحاقی آن) و مشابه فرآیندی که در فصل هشتم قانون نظام صنفی به ویژه ماده 72 آن ذکر شده، به اتّحادیه بسپارد، آن را به کمیته ای خارج از اتّحادیه واگذار کرده است که بیشتر اعضای آن، هیچ ارتباطی با اتّحادیه ندارند و جزء بدنه حاکمیت و دولت تلقّی می شوند و همچنین ساختار قانونی نظام صنفی کشور را حداقل در مورد نظارت بر فعالیت شرکت ها و بنگاه های کسب و کار مجازی به هم ریخته است. در حقیقت، در این ساختار قانونی، نهادهای ناظر بر فعالیت واحدهای صنفی، عبارتند از خود اتّحادیه مربوط و دیگر مراجع مندرج در قانون یعنی اتاق اصناف، کمیسیون نظارت و هیات عالی نظارت. به این ترتیب، ماده 15 آیین نامه، مغایر با ماده 11 و 10 قانون نظام صنفی است که مسیولیت نظارت بر فعالیت اتّحادیه ها را به ترتیب به عهده کمیسیون نظارت و هیات عالی نظارت نهاده است؛ نه کمیته ای به نام کمیته نظارت. مغایرت ماده 15 با ماده 87 و تبصره الحاقی آن زمانی بیشتر آشکار می شود که ماده 16 و نیز ماده 17 آیین نامه اجرایی مدنظر قرار گیرد. ماده 16، وظایف و اختیارات کمیته نظارت را در 6 بند ذکر کرده و در بند ششم، شامل مورد زیر دانسته است: «6- رسیدگی به تخلّفات کسب و کارهای مجازی و شرکت های بازاریابی شبکهای و حسب مورد اعلام تخلّفات به مراجع ذی ربط.» ماده 17 نیز به بیان فرآیند رسیدگی به تخلّفات پرداخته و طی آن، اصلاً به خود اتّحادیه های مربوط اشاره ای نکرده است. علاوه بر این که فرآیند ذکر شده برای رسیدگی به تخلّفات، مغایر با حکم کلّی ماده 73 قانون نظام صنفی کشور است که اِشعار می دارد: «از زمان لازم‌الاجرا شدن این قانون، رسیدگی به تخلّفات افراد صنفی و ‌تعیین جریمه‌های آنها تنها به موجب احکام این قانون صورت خواهد پذیرفت...»، خارج کردن صلاحیت نظارت بر افراد صنفی مغایر با اصول بدیهی حقوق اداری در زمینه تمرکززدایی و مهمتر از آن، مغایر با فرآیندی است که در قانون نظام صنفی درباره رسیدگی به تخلّفات ذکر شده است. به ویژه حکم اصولی ماده 72 قانون نظام صنفی که ابتدا و قبل از هر چیز، اتّحادیه را مسیول نظارت بر عملکرد افراد صنفی شناخته است، در ماده 15 و به تبع آن در ماده 17 به هیچ انگاشته شده است. النهایه، ابطال این ماده را به جهت مغایرت با قانون (ماده 87 قانون نظام صنفی کشور و تبصره الحاقی آن) خواستارم. " متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "آیین نامه اجرایی چگونگی صدور مجوّز و نحوه نظارت بر فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی و بازاریابی شبکه ای ( موضوع مواد 2 و 12 و تبصره ماده 87 قانون نظام صنفی) ................. ماده 15- به منظور نظارت بر عملکرد شرکت های بازاریابی شبکه ای و کسب و کارهای مجازی از حیث رعایت قانون ومقرّرات نظام صنفی، حسب مورد کمیته ای مرکب از نمایندگان مرکز اصناف و بازرگان ایران (به عنوان رییس) ، مرکز توسعه تجارت الکترونیکی، وزارت اطّلاعات، وزارت ارتباطات و فناوری اطّلاعات، نیروی انتظامی، اتاق اصناف ایران و اتّحادیه صنفی مربوط (هر کدام در حدود صلاحیت و وظایف خود) با وظایف زیر تشکیل می شود. کمیته مذکور دارای دبیرخانه ای است که در مرکز اصناف و بازرگانان ایران مستقر است و مسیولیّت هماهنگی و انجام امور اجرایی آن را بر عهده دارد. ................ ماده 25 – این آیین نامه در اجرای مواد (2) و (12) و تبصره ماده (87) قانون نظام صنفی مشتمل بر (25) ماده و (19) تبصره توسّط اتاق اصناف ایران با همکاری دبیرخانه هیات عالی نظارت، وزارت اطّلاعات و وزارت ارتباطات و فناوری اطّلاعات تهیّه و در یکصد و دوازدهمین و یکصد و سیزدهمین جلسه هیات عالی نظارت تأیید و در تاریخ 1395/12/1 به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسید و جایگزین آیین نامه قبلی می گردد. - وزارت صنعت، معدن و تجارت" در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 3550361 مورخ 1403/6/27 تصویر نامه شماره 3499551 مورخ 1403/6/20 دبیر هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور را ارسال نموده که متن آن به قرار زیر است: " 1- براساس ماده (87) قانون نظام صنفی و تبصره آن، «فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی (سایبری) مستلزم اخذ پروانه کسب از اتّحادیه مربوطه است. چگونگی صدور مجوّز و نحوه نظارت بر این گونه فعالیت های صنفی به موجب آیین نامه اجرایی است ... به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت می رسد.» مبرهن است که بر اساس این تبصره، نحوه صدور پروانه ونحوه نظارت باید بر اساس آیین نامه اجرایی باشد که وفق این آیین نامه است و اگر مدّنظر مقنّن آن بوده باشد که نحوه صدور پروانه و نظارت بر منوال همان رویه جاری در کسب و کارهای سنتی باشد، این تبصره حشو قلمداد و گویا مقنّن در صدد تکرار مکرّر بوده است. لذا این ادّعای شاکی که مقنّن در ماده (87) و تبصره آن درصدد تبیین مقرّرات مجزّایی برای نحوه صدور پروانه و نظارت بر کسب و کارهای مجازی صنفی نبوده است، با حکمت مقنّن مغایرت داشته و قانونگذار را از مقام تعقّل، به مقام مسامحه و بی دقتی تنزّل می دهد. 2- شاکی ادّعا دارد که با وجود ماده (72) قانون نظام صنفی و پیش بینی نظارت از طریق ساز و کار مقرّر در این ماده یعنی اتّحادیه و تعزیرات، هیچ مبنایی برای نظارت کمیته نظارت موضوع ماده (15) آیین نامه مورد شکایت وجود ندارد. لیکن لازم به ذکر است که اولاً موضوع نظارت اتّحادیه و تعزیرات وفق ماده (72) قانون نظام صنفی، صرفاً موارد مقرّر در فصل هشتم قانون نظام صنفی از قبیل کم فروشی، گران فروشی، تقلّب و ... است. حال آن که کمیته اتفاقاً به این موارد ورود ننموده و رسیدگی به این نوع تخلّفات همچون کسب و کارهای سنتی وفق همان ماده است. ثانیاً اثبات شی نفی ماعدا ننموده و وجود ماده (72) قانون نظام صنفی، نظارت مقرّر در ماده (87) را نفی نمی کند. زیرا فروش در فضای مجازی مخاطرات خاصّی دارد که در کسب و کارهای سنتی وجود ندارد. به همین دلیل مقنّن آگاهانه در این ماده مقرّر نمود که نحوه صدور پروانه و نحوه نظارت بر آنها وفق آیین نامه مستقل دیگری باشد. 3- نظارت بر واحدهای صنفی کسب و کارهای مجازی وفق تبصره ماده (87) قانون نظام صنفی، نیازمند ساز وکار کارآمدی است که بتواند هدف مقنّن را دراین حوزه تأمین نماید. به همین دلیل در ماده (15) آیین نامه مقرّر شد تا کمیته یاد شده شکل گیرد. مستحضر هستند که نظارت بر فعالیت کسب و کارهای مجازی، وفق آیین نامه مستقل موضوع تبصره فوق، نمی تواند بدون در نظرگرفتن مرجع ناظر مطابق با ضرورت های این نوع کسب و کارها اِعمال شود و ادّعای شاکی دایر بر این که این ساز و کار به موازات ساز و کار موجود و در عرض آنها ایجاد شده است نادرست و بدون در نظر گرفتن الزامات تبصره ماده (87) است. 4- شاکی ادّعا دارد که ساختار نظارت درقانون نظام صنفی وفق مواد (11) و (10) قانون نظام صنفی تعریف شده است و کمیته ماده (15) مغایر با آن موارد است. این برداشت از ماده (87) قانون نظام صنفی، به سبب عدم آگاهی درست از قانون است. زیرا اولاً مواد (11) و (10) قانون نظام صنفی، درخصوص نظارت بر تشکّل های صنفی همچون اتّحادیه و اتاق ها است و نه واحدهای صنفی و ماده (15) آیین نامه ناظر بر واحدهای صنفی است. به عبارت دیگر، وفق مواد یاد شده، اصولاً نظارت کمیسیون نظارت و هیات عالی نظارت، شامل تشکّل های صنفی می گردد و نظارت بر افراد صنفی سازوکار دیگری دارد. ثانیاً ماده (87) به شرح فوق در سال 1392 به ساختار نظام صنفی موجود وفق قانون نظام صنفی مصوّب 1392 اضافه شده و مقنّن آگاهانه با توجّه به وجود ساز وکار نظارتی در قانون نظام صنفی مصوّب 1382، در سال 1392 ماده (87) را اصلاح و تبصره یاد شده را به آن الحاق نمود. لذا نمی توان این سابقه تاریخی را نادیده گرفت و نسبت بدان بی تفاوت بود. باری مقنّن با علم و آگاهی درصدد آن بوده است تا ضمن شناسایی کسب و کارهای مجازی و تجویز صدور پروانه کسب برای آنها، این نوع از کسب و کارها را درحوزه نظام صنفی وارد و نظارت و نحوه صدور پروانه کسب را برای ایشان مجّزا در نظر بگیرد. به همین دلیل ماده (15) کمیته یاد شده را پیش بینی نمود تا مسیولیّت نظارت خاص براین مدل از کسب و کارها را عهده دار باشد. 5- استناد به ماده (73) قانون از جهت فرآیند رسیدگی هم ناشی از خوانش ناقص قانون و مقرّرات نظام صنفی است. زیرا ماده (73) صرفاً ناظر بر ماده (72) و دایر بر موضوعات مندرج در فصل هشتم قانون است و تخلّفات خاصّه کسب و کارهای مجازی مثل عدم ارسال کالا، تأخیر در ارسال کالا و ... را در بر نمی گیرد. همچنین اصرار بر این ماده و ماده (73) مغایربا ماده (28) قانون هم م. ب. زیرا در آن ماده هم تخلّفاتی احصا شده است که ساز و کار رسیدگی خاصّ خود را دارد و شاکی از آن آگاهی ندارد. لذا بنا بر مراتب فوق ادّعای شاکی وارد نمی باشد. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/3/26 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی هرچند براساس ماده 87 قانون نظام صنفی کشور (اصلاحی1392/6/12 ) فعالیت افراد صنفی در فضای مجازی (سایبری) مستلزم اخذ پروانه کسب از اتّحادیه مربوطه است، ولی با توجّه به این که در ماده قانونی مذکور حکمی درخصوص مرجع نظارت بر فعالیت این افراد مقرّر نشده و برمبنای تبصره همین ماده (الحاقی1392/6/12 ) مقرّر شده است که: «چگونگی صدور مجوّز و نحوه نظارت بر این گونه فعالیت های صنفی به موجب آیین‌‌نامه‌ اجرایی است که توسط اتاق اصناف ایران با همکاری دبیرخانه هیات‌ عالی نظارت و وزارتخانه‌‌های اطّلاعات و ارتباطات و فناوری اطّلاعات تهّیه می‌شود و پس از تأیید هیات ‌عالی نظارت حداکثر ظرف سه‌ ماه از تاریخ لازم ‌الاجرا شدن این ‌قانون به ‌تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت می‌‌رسد»، بنابراین حکم مقرره مورد شکایت که در راستای تبیین نحوه نظارت بر فعالیت های صنفی در فضای مجازی این نظارت را به کمیته‌ای مشخص واگذار کرده، در مقام اجرای تبصره قانونی مذکور بوده و اصولاً قانونگذار برخلاف آنچه شاکی مدّعی است میان صدور مجوّز فعالیت در فضای مجازی توسط اتّحادیه‌های صنفی از یک سو و موضوع نظارت بر فعالیت صنفی در فضای مجازی از سوی دیگر ملازمه‌ای برقرار ننموده تا مقرره مورد شکایت که نظارت بر چنین فعالیت هایی را به اتّحادیه‌ها واگذار نکرده، خلاف قانون باشد و لذا مقرره مورد شکایت خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم ‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ احمدرضا عابدی رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری