تشکیل صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد

شماره دادنامه: 140331390002507378 تاریخ دادنامه: 1403/10/18 شماره پرونده: 0202668 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای … طرف شکایت: شورای اسلامی شهر مشهد موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه های شماره /3/92/991 ش مورخ 1392/3/8 و /1358/93/4 ش مورخ 1393/2/17 شورای اسلامی شهر مشهد گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه های شماره /3/92/991 ش مورخ 1392/3/8 و /1358/93/4 ش مورخ 1393/2/17 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که: " اولاً با عنایت به ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 مجلس شورای اسلامی و اصلاحات و الحاقات بعدی آن که در مقام بیان و تصریح وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی شهر بوده، تأسیس و تشکیل صندوق ذخیره کارکنان شهرداری ها جزو شرح وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر مشهد نمی باشد و در قانون مزبور پیش بینی نشده است. لازم به توضیح است مطابق بند 15 ذیل ماده 80 قانون فوق الذکر صرفاً «تصویب اساسنامه مؤسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری با تأیید و موافقت وزارت کشور» به عنوان قسمی از حیطه صلاحیت ها و اختیارات شورای شهر اشاره گردیده است. ب. ت. ب. بند مزبور هیچ گونه صلاحیت و اختیاری که قرینه ای مثبته و مجوزی ضمنی نیز بر تشکیل صندوق ذخیره کارکنان شهرداری باشد، یافت نمی شود و تأسیس مؤسسه و یا شرکتی در هر قالب و با هر موضوع فعالیتی که اعضای آن از کارکنان شهرداری باشند، قطع به یقین منصرف از وظایف و اختیارات تعیینی برای اعضای شورای شهر بوده و با لحاظ موارد فوق وضع مصوبات شماره /3/92/991 ش مورخ 1392/3/8 و شماره /1358/93/4 ش مورخ 1393/2/17 شورای اسلامی شهر مشهد خارج از حدود صلاحیت ایشان و تجاوز از چهارچوب قانونی مشخص شده م. ب.. دوماً بر اساس مصوبه شماره /3/92/991 ش مورخ 1392/3/8 شورای اسلامی شهر مشهد با استناد به ماده 73 آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور مصوب 1381/8/15 هیات وزیران برای خود قایل به صلاحیت تشکیل صندوق مشارالیه شده است. تأمل در ضوابط و مفاد مندرج در ماده 73 آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور این مطلب را به ذهن متبادر می سازد که به شورای شهر و یا شهرداری هیچ گونه مجوزی دال بر تشکیل صندوقی با عنوان صندوق ذخیره کارکنان اعطاء نشده است و موارد مذکور در این ماده با حکم مصوب شورای اسلامی شهر مشهد به موجب مصوبه معترضٌ عنه، وجوه افتراق و تباین اساسی دارد. مبرهن است شهرداری نیز به منظور اعمال اختیارات خود با لحاظ مفاد ماده 73 آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور نیاز به مصوبه از سوی شورای شهر نداشته و صرفاً به پیروی از شرایط حاکم بر قانون تشکیل حساب پس انداز کارکنان دولت مصوب 1376 مجاز به کسر درصدی از حقوق ماهانه مستخدم و افزودن معادل آن بابت سهم شهرداری و نگهداری از مجموع سپرده مستخدم و شهرداری در حساب خاصی به نام سپرده‌ مستخدم شهرداری نزد یکی از بانک های کشور بوده است. سوماً لازم به توضیح است که ‌قانون تشکیل حساب پس‌انداز کارکنان دولت مصوب 1376/11/26 مجلس شورای اسلامی نیز که در ماده 73 آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور مورد نظر مقنن بوده، هیچ گونه اشاره و دلالتی مبنی بر اعطای مجوز به مراجع و نهادها در خصوص تشکیل صندوق های ذخیره کارکنان نداشته است. از سویی دیگر و با مداقه در قوانین و مقررات نظام جمهوری اسلامی ایران در می یابیم که با تصویب مجلس شورای اسلامی، صرفاً مؤسسه صندوق ذخیره فرهنگیان در تاریخ 1374/3/7 در راستای اجرای تبصره 63 قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران طی تصویب نامه شماره /1359 ت14956 هـ مورخ 1374/2/11 هیات وزیران، تأسیس و در اداره ثبت شرکت ‌ها، ثبت گردیده و تا به امروز طی برنامه سوم توسعه، مواد 147 و 53 برنامه چهارم توسعه نیز استقرار یافته ‌است. پس اساساً وضع مقرره به منظور تشکیل صندوق های ذخیره کارکنان شهرداری در جهت برخورداری از مقررات و تسهیلات مقرر در قانون تشکیل حساب پس‌انداز کارکنان دولت، از آن جا که امری خارج از قاعده و استثناء م. ب. و تبعات گریز ناپذیر اقتصادی، سیاسی و اجتماعی را به همراه خواهد داشت، بدیهی است می بایست منحصراً با جلب نظر و تصویب مجلس شورای اسلامی و در چهارچوب مشخص شده توسط مجلس به عنوان عالی ترین مقام تقنینی صورت پذیرد و شورای اسلامی شهر مشهد فاقد هرگونه حق و اختیاری در این زمینه م. ب. . چهارماً علاوه بر تمامی تفاصیل فوق الذکر، بنا بر دادنامه شماره 853-854 [9909970905810853-9909970905810854] مورخ 1399/7/8 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نتیجتاً و تبعاً مصوبات معترضٌ عنه شورای اسلامی شهر مشهد نیز مبنی بر تأسیس صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد و اعطای مجوز به شهرداری جهت مدیریت سرمایه گذاری ذخایر سنوات سالیانه کارکنان از طریق صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد که با استناد به ماده 73 آیین نامه ابطالی مذکور وضع گردیده، از حیز اعتبار و وجاهت و مبنای قانونی ساقط م. ب.. علی هذا براساس عرایض مطروحه فوق الذکر، حسب مدارک و دلایل تقدیمی و نظر به خروج مصوبات معترضٌ عنه از صلاحیت و حیطه اختیارات شورای اسلامی شهر مشهد و عدم انطباق با مقررات و آراء صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری و با عنایت به این که به دلالت اصل یکصد و پنج قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد»؛ تقاضای صدور حکم مبنی بر ابطال مصوبه شماره /3/92/991 ش مورخ 1392/3/8 و مصوبه شماره /1358/93/4 ش مورخ 1393/2/17 شورای اسلامی شهر مشهد از تاریخ تصویب مستنداً به بند 1 ماده 12 ، ماده 13 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مورد استدعا م. ب. . " متن مصوبه های مورد شکایت به شرح زیر است: " الف- مصوبه شماره: /3/92/991 ش تاریخ: 1392/3/8 ابلاغ مصوبه جناب آقای … محترم مشهد موضوع: تشکیل صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد سلام علیکم با احترام، لایحه شماره 21/23568 مورخ 1392/2/17 شهرداری محترم مشهد در زمینه تشکیل صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد در جلسه علنی مورخ 1392/3/5 شورای اسلامی شهر مشهد مطرح شد و به شرح زیر تصویب گردید. متن مصوبه ماده واحده: به شهرداری مشهد اجازه داده می شود به موجب ماده 73 آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور به منظور تشویق پس انداز و حمایت از کارکنان شهرداری مشهد و واحدهای تابعه در جهت ایجاد تسهیلات رفاهی و ارتقای سطح معیشت و تأمین آتیه مالی کارکنان شهرداری و خانواده ایشان خصوصاً در ایام بازنشستگی، نسبت به تأسیس صندوق ذخیره کارکنان شهرداری براساس بندهای زیر اقدام نماید. 1- عضویت در صندوق مذکور اختیاری و مختص کارکنان رسمی، پیمانی، مستخدم موقت و قرارداد کار معین در شهرداری و سازمان ها و شرکت های وابسته به آن م. ب.. تبصره: شرایط عضویت و خروج از صندوق، براساس مفاد اساسنامه صندوق (که وفق مقررات و ضوابط، مراحل قانونی خود را طی می نماید) خواهد بود. 2- همه ماهه مبلغی معادل مبلغ مقرر در قانون تشکیل حساب پس انداز کارکنان دولت (مصوب 1376/11/26 مجلس شورای اسلامی) از حقوق مبنای کارکنان عضو صندوق، کسر و به حساب آنان در صندوق مذکور واریز می شود. شهرداری نیز معادل همان مبلغ به نام عضو، نزد صندوق واریز می نماید. 3- تعهدات شهرداری مشهد از حیث واریز بخشی از حقوق مبنای کارکنان عضو صندوق، هر ساله در لایحه بودجه شهرداری در ردیف اعتبار جاری لحاظ و برای تصویب به شورای اسلامی شهر مشهد ارایه خواهد شد. 4- در صورتی که به هر دلیلی از جمله فوت، بازنشستگی، اخراج و غیره، ارتباط شغلی کارکنان عضو صندوق با شهرداری مشهد قطع شود، اصل وجوه پرداختی و کلیه سود حاصل از انجام فعالیت های اقتصادی که نباید از اصل و سود بانکی کمتر باشد تا زمان قطع ارتباط محاسبه و به ذی نفع پرداخت و ادامه عضویت در صندوق منتفی خواهد بود. تبصره: ادامه عضویت کارکنان بازنشسته شهرداری در صورت پرداخت کامل مبلغ مقرر در قانون فوق الذکر (سهم خود و شهرداری) بلامانع می باشند. 5- هرگونه توسعه و ایجاد ساختار جدید در تشکیلات شهرداری مشهد و سازمان های تابعه، به منظور اعمال حمایت های مورد نظر این مصوبه، ممنوع م. ب.. تبصره: شهرداری مشهد و سازمان های تابعه موظفند در اعمال حمایت های قانونی و ضوابط و مقررات موضوعه رعایت شده، تدابیری اتخاذ نمایند تا از هرگونه حمایت نافی منافع عمومی و خارج از ضوابط و مقررات خودداری گردد. بدیهی است این مصوبه با رعایت ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم الاجراست.- رییس شورای اسلامی شهر مشهد ب- مصوبه شماره: /1358/93/4 ش تاریخ: 1393/2/17 جناب آقای … مشهد مقدس موضوع: صندوق ذخیره کارکنان و حقوق بگیران شهرداری سلام و علیکم با احترام، لایحه شماره 21/23343 مورخ 1392/2/17 شهرداری محترم مشهد در زمینه صندوق ذخیره کارکنان و حقوق بگیران شهرداری در جلسه علنی مورخ 1393/2/16 شورای اسلامی شهر مشهد مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید. متن مصوبه ماده واحده: به شهرداری مشهد اجازه داده می شود به منظور مدیریت ذخایر سنوات سالیانه کارکنان و حفظ ارزش پولی پس انداز آنها با اخذ اذن رسمی (محضری) از آنها، ذخایر سنوات سالیانه ایشان را پس از محاسبه، به نمایندگی از سوی کارکنان و حقوق بگیران شهرداری مشهد از طریق صندوق ذخیره کارکنان و حقوق بگیران شهرداری، سرمایه گذاری نماید. تبصره 1: شهرداری در این خصوص هیچ گونه توسعه تشکیلاتی نخواهد داشت. تبصره 2: شهرداری موظف است بار مالی موضوع در سنوات گذشته را به شورای اسلامی شهر گزارش نماید. تبصره 3: تعهدات ناشی از اجرای این مصوبه از محل تهاتر، فروش مستغلات یا اعطای امتیاز صدور پروانه ساختمانی و نیز پیش بینی اعتبار لازم در بودجه های سالانه، قابل تأمین و پرداخت است. بدیهی است این مصوبه با رعایت ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم الاجراست.- رییس شورای اسلامی شهر مشهد " در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره /6/1402/51 ش مورخ 1402/5/28 توضیح داده است که: "1- مطابق بند 7 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، «اقدام در خصوص تشکیل انجمن ها و نهادهای اجتماعی ... و تأسیس تعاونی های تولید و توزیع و مصرف، نیز انجام آمارگیری، تحقیقات محلی و توزیع ارزاق عمومی با توافق دستگاه های ذی ربط» از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر برشمرده شده است. صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد، به لحاظ ماهیتی، خارج از شمول معنای «انجمن اجتماعی» به نظر نرسیده و بنابراین بر خلاف استدلال مطروحه در دادخواست، مصوبات مورد اعتراض از شمول وظایف مقرر برای شورای شهر (ماده 80) خارج نیست. 2- عمده ایراد شاکی به مصوبه، نه به ماهیت وجودی آن، که ایراد به مواد استنادی داخل مصوبه یعنی ماده 73 آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری و قانون تشکیل حساب پس انداز کارکنان دولت مصوب 1376 و عدم تطابق آن با ماهیت صندوق ذخیره م. ب.. این در حالی است که مبنای ایجاد صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد مستند به ماده 44 و 73 آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور و ماده 1 قانون تشکیل حساب پس انداز کارکنان دولت مصوب 1376/11/26 بوده که در این راستا بسیاری از سازمان ها و بخش های دولتی و غیر دولتی درصدی از حقوق کارکنان کسر و به همان میزان سهم سازمان اضافه شده و در بانک سپرده گذاری شده که علاوه بر سهم فرد و سهم سازمان، سود بانکی نیز به آن اضافه شده و در زمان بازنشستگی کلیه این مبالغ به فرد باز پرداخت می شوند. که این عملکرد منطبق با نظر قانون نبوده؛ زیرا نرخ تورم سالانه بیشتر از نرخ سود سپرده خواهد بود و در نهایت ارزش ریالی سپرده حفظ نمی گردد و کاهش می یابد. لیکن در شهرداری مشهد طرحی به مرحله اقدام درآمده که مبلغ کسر شده از فرد به اضافه مبلغی که سازمان به آن اضافه می کند، در اختیار مؤسسه تحت عنوان «صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد» قرار می گیرد و مؤسسه موردنظر با فعالیت های اقتصادی خود، نسبت به سود سپرده های بانکی ارزش افزوده بیشتری به آن اضافه می کند و در پایان خدمت فرد، اصل سپرده به اضافه سود حاصل که یقیناً بیشتر از نرخ سپرده های بانکی است به او بازگردانده می شود. لهذا بر فرض صحیح نبودن استنادات قانونی داخل در مصوبه، این امر موجبی برای ابطال مقرره اصلی موضوع مصوبه نیست. کما این که تشکیل صندوق هایی با ماهیت صندوق ذخیره کارکنان شهرداری در کلان شهرهای کشور امری رایج بوده که بدون وابستگی به شهرداری ها، در حال فعالیت هستند و این موضوع مغایرتی با قانون ندارد. النهایه با عنایت به مراتب معنونه و توجهاً به دلایل فوق الذکر صدور حکم به رد شکایت شاکی از محضر قضات عالی قدر هیات عمومی دیوان عدالت اداری م. ا.." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/10/18 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولاً در ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی صلاحیتی برای شوراهای اسلامی شهر جهت تشکیل صندوق ذخیره کارکنان و حقوق بگیران شهرداری پیش‌بینی نشده است. ثانیاً براساس دادنامه شماره 9909970905810853 و 9909970905810854 مورخ 1399/7/8 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، حکم به ابطال آیین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری های کشور صادر شده است. ثالثاً براساس ماده 12 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 1370/6/13 مقرر شده است که کلّیه دستگاه ها و مؤسسات و شرکت های دولتی و نهادهای انقلاب اسلامی که دارای مقررات خاص استخدامی هستند، بانک ها و شهرداری ها و نیز شرکت ها و مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، تابع ضوابط و مقررات این قانون خواهند بود. رابعاً براساس بند (الف) ماده 1 قانون تشکیل حساب پس انداز کارکنان دولت مصوب سال 1376 به دولت اجازه داده شده است که به منظور تشویق پس انداز و حمایت از کارکنان خود از طریق تأمین اندوخته، بنا به درخواست هر یک از مستخدمین شاغل (اعم از رسمی، ثابت و پیمانی) وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکت های دولتی، حساب سپرده ثابت خاصی تحت عنوان حساب پس انداز سهم مستخدم نزد یکی از بانک ها به نام او افتتاح و همه ماهه برابر (%35) حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده (1) قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت را به عنوان پس انداز سهم مستخدم از دریافتی او کسر و به حساب مزبور واریز نماید. ب. ت. ب. دلایل فوق، مصوبه شماره /3/92/991 ش مورخ 1392/3/8 شورای اسلامی شهر مشهد در موضوع تشکیل صندوق ذخیره کارکنان شهرداری مشهد و مصوبه شماره /1358/93/4 ش مورخ 1393/2/17 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع صندوق ذخیره کارکنان و حقوق بگیران شهرداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. / احمدرضا عابدی رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری