حذف سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور از بخشنامه موسوم به منع تعارض منافع ابلاغی به شماره 302708/100/02 مورخ 1396/

بـسـمـه تـعـالـی هیات تخصصی اراضی شهرسازی ، منابع طبیعی و محیط زیست * شماره پــرونـــده : هـ ت/ 0400146 شماره دادنامه سیلور: 140431390003036131 تاریخ:1404/11/26 *شاکی: آقای … *طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی *مـوضـوع شـکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 64753/400 مورخ 1404/04/30 معاون امور مسکن و ساختمان وزیر راه و شهرسازی * شاکی د. ب. ط. وزارت راه و شهرسازی به خواسته ابطال نامه شماره 64753/400 مورخ 1404/04/30 معاون امور مسکن و ساختمان وزیر راه و شهرسازی به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر م. ب.: "مدیر کل محترم راه و شهرسازی استان( کلیه استان ها) موضوع: حذف سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور از بخشنامه موسوم به منع تعارض منافع ابلاغی به شماره 302708/100/02 مورخ 1396/12/27 با سلام احتراماً با عنایت به در خواست شماره 10203/2/26024 مورخ 1403/12/28 معاون محترم وزیر و رییس سازمان نوسازی، توسعه و تجهز مدارس کشور در خصوص مستثنی نمودن مهندسان شاغل در سازمان مذکور از بخشنامه موسوم به منع تعارض منافع ابلاغی به شماره 302708/100/02 مورخ 1396/12/27 پس از جلسات متعدد کارشناسی و بررسی سوابق مرتبط با موضوع از جمله اصلاحیه مصادیق موضوع تبصره 3 بخش «پ» ماده 59 آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1374 ابلاغی به شماره 430/28487 مورخ 1400/03/03 مراتب به مقام عالیه وزارت اعلام و مورد موافقت ایشان قرار گرفت (مستندات پیوست). لذا بدینوسیله اعلام می دارد سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور با « رعایت مفاد ماده 32 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و عدم انجام خدمات حرفه ای پروژه های مدارس غیر انتفاعی، مراکز ورزشی و فرهنگی مرتبط با آن سازمان توسط اشخاصی که رابطه استخدامی با آن سازمان دارند»، از شمول بخشنامه منع تعارض منافع فوق الاشاره حذف می گردد که مراتب جهت اقدام قانونی لازم ارسال می گردد. – معاون مسکن و ساختمان" *دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت : نامه شماره 64753/400 مورخ 1404/04/30 صادره از سوی معاون محترم مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی، که طی آن سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور از شمول بخشنامه تعارض منافع صادره توسط وزیر وقت راه و شهرسازی خارج گردیده است، این اقدام فاقد وجاهت قانونی، مغایر اصول عدالت اداری و مخالف قوانین ناظر بر مقابله با فساد است که مستنداً به شرح زیر تقاضای ابطال آن را دارم . از لحاظ شکلی: نامه مورد شکایت، به استناد به تبصره 3 بخش پ ماده 59 آیین نامه اصلاحی اجرایی قانون نظام مهندس … 1394 و بخشنامه شماره 430/28487 مورخه 1400/03/03 صادر گردیده است و از شمول بخشنامه موسوم به تعارض منافع خارج گردیده است که : ماده 59 اشعار می دارد: احراز حسن شهرت اجتماعی و شغلی و رعایت اخلاق و شیون مهندسی موضوع بند 3 ماده 1 قانون و دارا بودن حداقل صلاحیت علمی و حرفه ای موضوع بند 6 ماده یاد شده برای داوطلبان عضویت در هیات مدیره نظام مهندسی استان به شرح ذیل م. ب.. در تبصره 3 بخش پ ماده 59 آمده است به منظور رفع تعارض منافع و تسهیل رقابت سالم و اجتناب از اختلال در انجام وظایف تصدی همزمان کارکنان دستگاه های نظارتی یا اجرایی مربوط با موضوع قانون مجاز نمی باشد. بخشنامه شماره 430/28487 مورخه 1400/03/03 جهت ابلاغ نظامنامه انتخابات اعضای هیات مدیره سازمان های نظام مهندسی ساختمان استان ها صادر شده است و اسامی دستگاه های نظارتی و اجرایی را در آن ذکر کرده است که حق شرکت در انتخابات نظام مهندسی ساختمان ندارند و در صورت نامزدی برای عضویت در هیات مدیره می بایست از دستگاه متبوع خود استعفا دهند. اول اینکه: بخشنامه 430/28487 مورخه 1400/03/03 و تبصره 3 بخش پ ماده 59 آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی هیچ ارتباطی به بخشنامه موسوم به بخشنامه تعارض منافع که توسط شخص وزیر راه و شهرسازی به ‌عنوان عالی‌ترین مقام وزارتخانه صادر گردیده است ندارد و منفک از هم هستند. دوم اینکه: اگر نامه شماره 64753/400 مورخ 1404/04/30 در اصلاح بخشنامه موسوم به تعارض منافع وزیر راه و شهرسازی صادر شده باشد این نامه توسط مقام پایین تر صادر شده است که مطابق اصول مسلم حقوق اداری، هرگونه لغو، نسخ یا اصلاح تصمیمات اداری صرفاً توسط همان مقام صادرکننده یا مقام بالاترمجاز است و اتخاذ تصمیمات مؤثر بر حقوق عامه و سیاست‌های عمومی دستگاه‌های اجرایی، خارج از حدود صلاحیت مقامات مادون و منوط به صدور توسط مقام مجاز م. ب. و معاون وزیر صلاحیت لغو یک بخشنامه وزارتی را ندارد، و فاقد ارزش و اعتبار حقوقی است . از لحاظ ماهوی : خروج یک نهاد دولتی از شمول تعارض منافع، بدون ارایه استدلال قانونی ، شفاف و قابل نظارت عمومی، مصداق بارز تبعیض ناروا بوده و مغایر با بند 9 اصل سوم قانون اساسی و ناقض اصول عدالت اداری است. سازمان نوسازی و تجهیز مدارس از جمله دستگاه‌ های اجرایی و نظارتی است که با اعتبارات گسترده، پروژه‌های عمرانی، واگذاری خدمات مهندسی و تعامل مستقیم با مهندسان عضو سازمان نظام مهندسی سر و کار دارد و حذف آن از شمول تعارض منافع، در عمل منجر به ایجاد بستر برای منافع متقاطع، رانت‌های حرفه‌ای و تضاد منافع در اجرای پروژه‌ها خواهد شد. و از منظر حکمرانی مطلوب، تعارض منافع یکی از خطرناک‌ترین زمینه‌های فساد سازمانی است. حذف یک نهاد حساس و پروژه ‌محور همچون سازمان نوسازی مدارس، آنهم بدون هیچ مبنای حقوقی در تضاد با تعهدات حاکمیتی دولت در اجرای قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد است بخشنامه تعارض منافع صادره در سال 1396 تاکنون در هیچ مرجع قضایی ابطال نشده و طی دادنامه شماره 140009970905811124 ـ 1400/04/01 رای با این شرح صادر شده است که "دستورالعمل مورد شکایت مغایرتی با قوانین ندارد و بنابراین قابل ابطال تشخیص داده نشد" و در دادنامه شماره 1974 مورخه 1399/12/02 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر شمول کارکنان دستگاه های اجرایی مشمول بخشنامه تعارض منافع هستند و بخشنامه تعارض منافع سال 96 را استوار ساخته است و طبق اصل 170 قانون اساسی و ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری، همچنان معتبر و لازم‌الاجراست. اقدام و نامه معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی برای حذف یک دستگاه از شمول این بخشنامه، به ‌منزله لغو بخشی از یک تصمیم معتبر و رسمی است که بدون اختیار لازم صورت گرفته و از حیث حقوقی، فاقد اثر الزام‌آور م. ب.. و مغایر با آرا و دادنامه های هیات عمومی دیوان عدالت اداری م. ب.. در تاریخ 1396/12/27 وزیر وقت راه و شهرسازی (جناب آقای …) با صدور بخشنامه شماره 302708/100/02، فهرستی از نهادها و دستگاه‌ های تابعه آن وزارتخانه را مشمول ضوابط و الزامات مرتبط با ممنوعیت تعارض منافع اعلام نمود. در این بخشنامه، سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور نیز صراحتاً در زمره دستگاه‌های مشمول قرار گرفت که این بخشنامه مبتنی بر اصول مسلم حقوق عمومی بوده است که بر اساس اصل 22 قانون اساسی و قوانین فرادستی مانند بند (د) ماده 32 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (مصوب 1374)، تخلف از قانون محسوب می شود. بنابراین ب. ت. ب. مستندات ذکر شده، نامه شماره 64753/400 مورخ 1404/04/30 صادره از سوی معاون محترم مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی مصوبه وزیر سابق راه و شهرسازی مغایر با اصول قانون اساسی و قوانین موضوعه و مقررات است. واضح و مبرهن است که اشتغال همزمان افرادی که خدمات مهندسی اعم از طراحی، اجرا و نظارت ارایه می نمایند (دارندگان پروانه اشتغال به کار مهندسی) در دستگاه های مشمول تعارض منافع از جمله سازمان نوسازی و تجهیز مدارس می تواند موجب تعارض منافع گردد و زمینه بروز فساد را فراهم آورد. علاوه بر این، قوانین متعدد دیگری از جمله لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلس و کارمندان دولت در معاملات دولتی و کشوری مصوب 1337، قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 1373، قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1387 و قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با مفساد مصوب 1390 مؤید این مطلب است. با این توضیحات معاونت محترم مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی نامه ای ابلاغ کرده است که در عین اینکه به دستگاه های اجرایی و نظارتی مشمول تعارض منافع اشاره کرده است و دستگاه اجرایی تجهیز و نوسازی مدارس را در زمره دستگاههای مشمول تعارض منافع قلمداد کرده است اما بخش هایی را از شمول تعارض منافع خارج کرده است که خلاف قوانین و مقررات فرادستی م. ب.. *خلاصه مدافعات طرف شکایت : وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه دفاعیه اینگونه پاسخ داده است که: بخش اول: ایرادات شکلی مطروحه از سوی شاکی محترم ناشی از عدم اطلاع ایشان از فرآیندهای اداری و مبانی قانونی اختیارات مقام عالی وزارت بوده و به دلایل مستند ذیل، فاقد وجاهت قانونی است: -صدور نامه با اذن، موافقت و دستور صریح مقام عالی وزارت: برخلاف ادعای شاکی، نامه معترض عنه هرچند توسط معاون محترم مسکن و ساختمان امضا و ابلاغ گردیده، اما این اقدام با کسب مجوز و موافقت صریح مقام عالی وزارت راه و شهرسازی صورت پذیرفته است. همانگونه که در متن نامه به وضوح تصریح شده است: «...مراتب به مقام عالیه وزارت اعلام و مورد موافقت ایشان قرار گرفت». بر اساس اصول مسلم حقوق اداری، اراده مقام عالی می تواند توسط مقام مادون ابلاغ و اجرا گردد. در مانحن فیه، اراده و تصمیم نهایی توسط وزیرمحترم راه و شهرسازی (به عنوان مقام صالح و همرده با صادرکننده بخشنامه اولیه) اتخاذ شده و معاونت مربوطه صرفاً مجری و ابلاغ کننده این تصمیم بوده است. لذا، ایراد شکلی مبنی بر صدور تصمیم توسط مقام فاقد صلاحیت به کلی منتفی و مردود است. - اختیار قانونی وزیر در تعیین و بازنگری مصادیق تعارض منافع: وفق ماده 2 مکرر الحاقی به آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (ابلاغی به شماره 160277/ت52660هـ مورخ 1394/12/05 هیات وزیران )، تعیین مصادیق رفتارهای مشمول رعایت یا نقض اصول اخلاق حرفه ای (از جمله تعارض منافع) بر اساس نظامنامه ای است که با تصویب وزیر راه و شهرسازی ابلاغ می شود. همچنین ماده 123 همان آیین نامه در موارد سکوت یا ابهام، نظر وزیر راه و شهرسازی را مناط اعتبار دانسته است. این مواد قانونی به وضوح، اختیار تام جهت تعریف، تحدید و بازنگری در مصادیق تعارض منافع را به شخص وزیر راه و شهرسازی اعطا نموده اند. - وجود رویه مشابه و سابقه مدیریتی در بازنگری مصادیق: اقدام این وزارتخانه در بازنگری فهرست دستگاه های مشمول، امری بی سابقه نبوده است. به عنوان نمونه، در دوران تصدی وزیر محترم وقت (جناب آقای …)، موضوع تعارض منافع کارکنان «شرکت آزمایشگاه فنی و مکانیک خاک» بررسی و پس از اعلام نظر معاونت وقت مسکن و ساختمان طی نامه شماره 400/130510 مورخ 1399/10/01 با دستور مساعد ایشان، آزمایشگاه مذکور طی نامه شماره 132962/100/01 مورخ 1399/10/06 از شمول بخشنامه منع تعارض منافع خارج گردید. این سابقه نشان میدهد که بازنگری مصداقی در فهرست مذکور، یک رویه مدیریتی پذیرفته شده و قانونی در این وزارتخانه است. بخش دوم: دفاعیات ماهوی مبنایی ترین و قاطع ترین دلیل برای صدور نامه معترض عنه، فقدان صلاحیت نظارتی-استخدامی مستقیم وزارت راه و شهرسازی بر سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور است. بخشنامه تعارض منافع، یک قاعده «پرسنلی» و «اداری» است و اعمال آن مستلزم وجود اختیار قانونی بر ساختار اداری و استخدامی دستگاه مشمول م. ب.. با مداقه در «قانون تأسیس سازمان نوسازی و توسعه و تجهیز مدارس کشور مصوب 1354/03/25 »، استقلال کامل این سازمان از وزارت راه و شهرسازی و وابستگی تام آن به وزارت آموزش و پرورش به طور قاطع اثبات می گردد: ماده 1 قانون تأسیس صراحتاً مقرر میدارد: «...سازمانی به نام سازمان نوسازی و توسعه و تجهیز مدارس کشور در وزارت آموزش و پرورش تأسیس می گردد.» این عبارت جایگاه قانونی سازمان را به روشنی مشخص میکند. ماده 3 قانون تأسیس: ریاست شورای سازمان را بر عهده «وزیر آموزش و پرورش» قرار داده است. ماده 4 قانون تأسیس تصریح میکند: «رییس سازمان از طرف وزیر آموزش و پرورش منصوب می شود» مستندات قانونی فوق اثبات میکند که سازمان نوسازی مدارس، جزیی لاینفک از وزارت آموزش و پرورش است. لذا وزارت راه و شهرسازی فاقد هرگونه صلاحیت قانونی برای وضع مقررات اداری و پرسنلی برای کارکنان آن سازمان م. ب. و شمول بخشنامه اولیه بر این سازمان، یک ایراد صلاحیتی بنیادین بوده که با نامه اخیر به درستی اصلاح گردیده است. از سوی دیگر تصمیم این وزارتخانه به معنای نادیده گرفتن اصل تعارض منافع نیست، بلکه تمرکز آن بر موارد تعارض واقعی و قانونی است. نامه معترض عنه، استثناء مذکور را به صورت مشروط و مقید صادرکرده است: « لذا بدینوسیله اعلام می دارد سازمان نوسازی توسعه و تجهیز مدارس کشور با رعایت مفاد ماده 32 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و عدم انجام خدمات حرفه ای پروژه های مدارس غیرانتفاعی، مراکز ورزشی و فرهنگی مرتبط با آن سازمان توسط اشخاصی که رابطه استخدامی با آن سازمان دارند، از شمول بخشنامه منع تعارض منافع فوق الاشاره حذف میگردد.» این قید مهم نشان می دهد که: - ممنوعیت اصلی و قانونی همچنان پابرجاست: مطابق بند «د» ماده 32 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (مصوب 1374)، «ارایه خدمات مهندسی طراحی، اجرا و نظارت توسط اشخاص حقیقی و حقوقی که مسیولیت بررسی یا تایید نقشه و یا امور مربوط به کنترل ساختمان آن پروژه را نیز بر عهده دارند»، تخلف محسوب می شود. این وزارتخانه با تأکید بر رعایت این ماده، از وقوع تعارض منافع مستقیم جلوگیری کرده است. لازم به ذکر است که صدور بخشنامه مورد شکایت تبعیض ناروا محسوب نمی گردد: تبعیض ناروا (مغایر بند 9 اصل سوم قانون اساسی) زمانی رخ می دهد که با اشخاص و وضعیت های مشابه، رفتار متفاوت و غیرموجهی صورت گیرد. همانطور که اثبات شد، وضعیت حقوقی و سازمانی «سازمان نوسازی مدارس» به دلیل وابستگی به وزارت آموزش و پرورش و ماهیت عملکردی متفاوت، با سایر دستگاه های زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی اساساً مشابه نیست. سطح تعامل کارکنان سازمانهای نظام مهندسی یا ستاد این وزارتخانه که مستقیماً با تأیید صلاحیت مهندسان و مستندات پروژه های عمومی در ارتباطند، با کارکنان سازمان نوسازی مدارس که عمدتاً بر پروژه های دولتی خاص (مدارس) متمرکز هستند، یکسان نمی باشد. لذا رفتار متفاوت با وضعیت متفاوت، عیناً در راستای عدالت و به دور از هرگونه تبعیض نارواست. شاکی محترم در فرازی از دادخواست، به دادنامه شماره 1124 مورخ 1400/04/01 و دادنامه شماره 1974 مورخ 1399/12/02 استناد کرده اند. این آراء، اصل صدور بخشنامه تعارض منافع توسط وزارت راه و شهرسازی را مغایر قانون ندانسته اند. این امر صحیح است و این وزارتخانه نیز بر اعتبار اصل بخشنامه خود پایبند است. اما باید توجه داشت که در آن پرونده ها، دیوان وارد بررسی مصداقی و تحلیل صلاحیت وزارتخانه نسبت به تک تک دستگاه های مندرج در پیوست بخشنامه نشده است. اقدام بعدی این وزارتخانه در اصلاح پیوست و حذف یک دستگاه بر اساس بررسی های دقیق تر صلاحیتی، نه تنها در تعارض با این آراء نیست، بلکه در راستای اجرای صحیح تر و دقیق تر همان اختیاری است که دیوان آن را تأیید کرده است. یکی از کلیدی ترین مبانی قانونی که اقدام این وزارتخانه را توجیه و تثبیت می نماید، اختیارات مصرح در ماده 123 آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1375/11/17 هیات وزیران است. این ماده به عنوان فصل الخطاب در موارد اختلافی و مبهم، صراحتاً بیان میدارد: «...در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین نامه یا دستورالعملهای مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد.» فلسفه وضع این ماده، اعطای اختیاری ویژه به عالیترین مقام اجرایی حوزه مسکن و شهرسازی برای مدیریت و راهبری نظام فنی و مهندسی کشور، جلوگیری از بن بست های اجرایی و ایجاد وحدت رویه است. در پرونده حاضر، نحوه اعمال بخشنامه تعارض منافع (که خود یک دستورالعمل اجرایی است) بر کارکنان دستگاههای خارج از ساختار وزارت راه و شهرسازی، مصداق بارز یک «ابهام در نحوه اجرا و اعمال» مقررات بوده است. علیهذا، ب. ت. ب. جمیع جهات فوق و با استناد به اصول و مواد قانونی ذکر شده، اقدام این وزارتخانه کاملاً منطبق با موازین حقوقی و در چارچوب اختیارات قانونی بوده و دادخواست خواهان محترم فاقد وجاهت قانونی است. لذا از محضر آن هیات عالیقدر، صدور رای شایسته مبنی بر رد کامل دعوای مطروحه و تأیید صحت اقدام این وزارتخانه مورد استدعا م. ب.. *پرونده شماره هـ ت/0400146 مبنی بر درخواست ابطال نامه شماره 64753/400 مورخ 1404/04/30 معاون امور مسکن و ساختمان وزیر راه و شهرسازی در جلسه مورخ 1404/11/12 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات با اتفاق آرا به شرح ذیل اعلام نظر نمودند: «رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست» 1- بر اساس ماده 123 آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1375/11/17 هیات وزیران مقرر گردیده: «دستورالعمل های موضوع مواد این آیین نامه ظرف شش ماه به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ می شود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین نامه یا دستورالعمل های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد.» 2- بر اساس بند 5 ماده 2 مکرر آیین نامه مذکور الحاقی مصوب 1394 نیز «اجتناب از تکفل همزمان اموری که زمینه و موجبات نمایندگی یا قبول منافع متعارض را فراهم آورد» از جمله اصول اخلاق حرفه ای که همه اشخاص در ارایه خدمات مهندسی خود ملتزم به رعایت و لحاظ کردن آن هستند، م. ب.. بنا به مراتب مذکور مفاد بخشنامه شماره 64753/400 مورخ 1404/04/30 معاون امور مسکن و ساختمان وزیر راه و شهرسازی به لحاظ رعایت بند 5 ماده 2 مکرر آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان الحاقی مصوب 1394 صادر شده و بر اساس صدر این نامه بر اساس اختیارات حاصل از ماده 123 آیین نامه مذکور، مورد موافقت وزیر راه و شهرسازی نیز قرار گرفته و مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمی باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود. شهریار قلعه رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری