رأی شماره 907 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بخشنامه شماره 71980 - 1396/07/01 معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران وابسته به وزارت راه و شهر

شماره ۹۷۰۲۳۰۹ - ۱۳۹۸ / ۵ / ۲۷ بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور رئيس هيأت ‌مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخـه از رأي هيـأت عمـومي ديـوان عـدالت اداري بـه شمـاره دادنـامـه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۹۰۷ مورخ ۱۳۹۸ / ۵ / ۸ با موضوع : « ابطال بخشنامه شماره ۷۱۹۸۰ ـ ۱۳۹۶ / ۷ / ۱ معاون توسعه مديريت و منابع شركت فرودگاه‌ ها و ناوبري هوايي ايران وابسته به وزارت راه و شهرسازي » جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين تاريخ دادنامه : ۱۳۹۸ / ۵ / ۸ - شماره دادنامه : ۹۰۷ - شماره پرونده : ۲۳۰۹ / ۹۷ مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : خانم … ‌بر موضوع شكايت و خواسته : ابطال بخشنامه شماره ۷۱۹۸۰ ـ ۱۳۹۶ / ۷ / ۱ معاون توسعه مديريت و منابع شركت فرودگاه‌ ها و ناوبري هوايي ايران وابسته به وزارت راه و شهرسازي گردش ‌كار : شاكي به موجب دادخواستي ابطال بخشنامه شماره ۷۱۹۸۰ ـ ۱۳۹۶ / ۷ / ۱ معاون توسعه مديريت و منابع شركت فرودگاه‌ ها و ناوبري هوايي ايران وابسته به وزارت راه و شهرسازي را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه : « رياست محترم ديوان عدالت اداري سلام عليكم با احترام به دلالت مستندات معنون تصديع مي ‌دهد وفق بخشنامه مخدوش شماره ۷۱۹۸۰ ـ ۱۳۹۶ / ۷ / ۱ صادره از سوي معاون توسعه مديريت و منابع شركت فرودگاه ‌ها و ناوبري هوايي ايران ( كه وفق ماده ۴ اساسنامه سهام آن صد در صد متعلق به دولت مي‌باشد ) كارمندان رسمي و پيماني مكلف به ارائه گواهي مرخصي ‌هاي استعلاجي بيش از سه روز در دومين روز مرخصي به شركت مذكور شده ‌اند كه صدور بخشنامه مذكور به دلايل ذيل مغاير قوانين و مقررات جاري مربوط مي ‌باشد : الف : در خصوص مستخدمين رسمي الزام كارمندان رسمي به ارائه گواهي مرخصي ‌هاي استعلاجي بيش از سه روز در دومين روز مرخصي به خوانده، در تضاد با حق قانوني كارمندان رسمي در ماده ۲۴ آيين‌نامه مرخصي ‌ها مي ‌باشد كه مقرر داشته « هرگاه كارمند شاغل بيمار شود و آن بيماري مانع از خدمت او باشد بايد مراتب را در كوتاهترين مدت ممكن به اداره متبوع اطلاع دهد ... و گواهي پزشك را ... در موارد ده روز و بيشتر در اولين روز پس از مراجعه به محل خدمت به مدير يا معاون واحد مربوط براي ارجاع به كارگزيني ارائه دهد .» ب : در خصوص مستخدمين پيماني ۱ـ الزام كارمندان پيماني به ارائه گواهي مرخصي ‌هاي استعلاجي بيش از سه روز در دومين روز مرخصي به خوانده نيز برخلاف مفاد ماده ۱۴ آيين ‌نامه استخدام پيماني علي ‌الخصوص تبصره ۱ آن مي‌باشد كه اعلام نموده « اين قبيل مستخدمين موظفند ضمن آگاه نمودن دستگاه ذيربط از علت عدم حضور خويش در محل خدمت مدارك مربوط به بيماري كه به تأييد مراجع قانوني مذكور در قانون تأمين اجتماعي رسيده باشد را در پايان ايام بيماري ارائه نمايند .» ۲ـ نكته حائز اهميت آن كه هر چند كارمندان پيماني وفق تبصره ۳ ماده ۸۴ قانون مديريت خدمات كشوري تابع مقررات تأمين اجتماعي هستند، ليكن قانون تأمين اجتماعي در خصوص اين موضوع مسكوت است . ۳ـ بخشنامه مورد نزاع به استناد <a class="artref" href="/ماده/ماده-62-a_081511029636">ماده ۶۲ قانون تأمين اجتماعي</a>، به اشتباه براي ارائه گواهي استعلاجي مهلت ۲ روزه تعيين كرده است، ليكن ماده ۶۲ « قانون تأمين اجتماعي » در خصوص مستخدمين پيماني مقرر داشته «... غرامت دستمزد از روز چهارم پرداخت خواهد شد ...» و در خصوص مهلت ارائه گواهي مذكور تعيين تكليف ننموده و صرفاً به تكليف سازمان تأمين اجتماعي در خصوص پرداخت غرامت دستمزد ايام بيماري از روز چهارم پرداخته است، مفهوم اين ماده چنين خواهد بود كه پرداخت اين غرامت ياد شده در سه روز اول مرخصي استعلاجي بر عهده آن سازمان نمي‌باشد . در تأييد استدلال فوق، تبصره ۲ ماده ۱۴ آيين ‌نامه استخدام پيماني مقرر مي‌دارد « حقوق و فوق ‌العاده‌ هاي مستخدمين پيماني كه عدم اشتغال آن به سبب بيماري باشد ... تا سه روز توسط دستگاه مربوطه پرداخت خواهد شد و مازاد بر سه روز تا خاتمه بيماري .... مشمول مقررات تأمين اجتماعي خواهد بود .» بنابراين استنباط خوانـده از <a class="artref" href="/ماده/ماده-62-a_081511029636">ماده ۶۲ قانون تأمين اجتماعي</a> و صدور بخشنامه متنازع فيه بر مبناي آن ماده مردود مي‌باشد . با عنايت به مراتب فوق و ب. ت. ب. اينكه مفاد بخشنامه صدرالذكر در تضاد با مفاد آيين‌نامه‌هاي صادره از سوي هيأت وزيران قرار دارد و به همين دليل موجبات تضييع حقوق كارمندان رسمي و پيماني را فراهم مي‌آورد، تقاضاي بذل توجه و به طريق اولي طرح مراتب در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به استناد بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب ۱۳۹۲ / ۳ / ۲۵ النهايه ابطال بخشنامه معترض عنه مورد تمناست .» در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيأت عمومي براي شاكي ارسال شده بود وي به موجب لايحه شماره ۹۷ ـ ۲۳۰۹ ـ ۱۰ مورخ ۱۳۹۷ / ۸ / ۲۶ پاسخ داده است كه : « با احترام بازگشت به ابلاغيه رفع نقص در پرونده دعواي خانم … بر به طرفيت شركت فرودگاه‌ ها و ناوبري هوايي ايران به خواسته ابطال بخشنامه شركت مارالذكر در خصوص مرخصي استعلاجي كه در تاريخ ۱۳۹۷ / ۸ / ۱۵ ابلاغ گرديد، به استحضار مي ‌رساند وفق ماده ۴ اساسنامه شركت فرودگاه‌ها و ناوبري هوايي ايران، سهام شركت مذكور صد در صد متعلق به دولت مي ‌باشد، بنابراين آن شركت دولتي است و وفق مواد ۵ و ۱۱۸ قانون مديريت خدمات كشوري مصوب ۱۳۸۶ / ۸ / ۱۷ مكلف به رعايت و اجراي احكام قانون اخيرالذكر و آيين‌ نامه‌ هاي اجرايي آن است . اين در حاليست كه بخشنامه مورد نزاع به شماره ۷۱۹۸۰ ـ ۱۳۹۶ / ۷ / ۱ صادره از سوي معاون توسعه مديريت و منابع شركت فرودگاه‌ها و ناوبري هوايي ايران به دلايل ذيل فراتر از حدود اختيارات و برخلاف نص صريح آيين ‌نامه ‌هاي مصوب هيأت وزيران تدوين و انشاء يافته است . الف : در خصوص مستخدمين رسمي هيأت وزيران با اختيار حاصله از <a class="artref" href="/ماده/ماده-50-a_081511023175">ماده ۵۰ قانون استخدام كشوري</a> مصوب ۱۳۴۵ ، آيين ‌نامه مرخصي‌ها را در تاريخ ۱۳۴۶ تصويب نمود . وفق ماده ۱ آيين‌نامه اجرايي مواد ۸۴ ، ۸۶ ، ۸۷ ، ۹۰ ، ۹۱ ، ۹۳ قانون مديريت خدمات كشوري مصوب ۱۳۸۹ / ۴ / ۸ ، آيين‌نامه مرخصي ‌ها موضوع مواد ۴۷ ، ۴۸ ، ۴۹ قانون استخدام كشوري تنفيذ شده است . ماده ۲۴ آيين‌نامه مرخصي‌ها مقرر داشته « هرگاه كارمند شاغل بيمار شود و آن بيماري مانع از خدمت او باشد بايد مراتب را در كوتاهترين مدت ممكن به اداره متبوع اطلاع دهد ... و گواهي پزشك را در موارد ده روز و بيشتر در اولين روز پس از مراجعه به محل خدمت به مدير يا معاون واحد مربوط براي ارجاع به كارگزيني ارائه دهد .» لكن بر خلاف ماده مارالذكر خوانده با صدور بخشنامه متنازع فيه كارمندان رسمي شركت را مكلف به ارائه گواهي مرخصي ‌هاي استعلاجي بيش از سه روز در دومين روز مرخصي به شركت كرده است . ب : در خصوص مستخدمين پيماني هيأت وزيران با اختيار حاصله از تبصره <a class="artref" href="/ماده/ماده-6-a_081511023088">ماده ۶ قانون استخدام كشوري</a> مصوب ۱۳۴۵ ، آيين‌نامه استخدام پيماني را در تاريخ ۱۳۶۸ تصويب نمود و احكام قانوني مذكور به موجب ماده ۱۲۷ قانون مديريت خدمات كشوري مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدي كه اعلام مي‌دارد « كليه قوانين و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگي پيش از موعد كاركنان دولت مصوب ۱۳۸۶ / ۶ / ۵ مجلس شوراي اسلامي مغاير با اين قانون از تاريخ لازم ‌الاجرا شدن اين قانون لغو مي‌ گردد » كما كان به قوت خود باقي است . در حال حاضر خوانده كارمندان پيماني شاغل را مكلف به ارائه گواهي مرخصي‌هاي استعلاجي بيش از سه روز در دومين روز مرخصي به آن شركت كرده است كه اين بخشنامه بر خلاف مفاد ماده ۱۴ آيين‌نامه استخدام پيماني علي‌ الخصوص تبصره ۱ آن مي ‌باشد كه اعلام نموده « اين قبيل مستخدمين موظفند ضمن آگاه كردن دستگاه ذيربط از علت عدم حضور خويش در محل خدمت مدارك مربوط به بيماري كه به تأييد مراجع قانوني مذكور در قانون تأمين اجتماعي رسيده باشد را در پايان ايام بيماري ارائه نمايند » ج : عدم اختيار قانوني خوانده در تصويب بخشنامه معترض عنه : به موجب بند ۱ ماده ۵۳ قانون احكام دائمي كشور، شركت فرودگاه ‌ها و ناوبري هوايي ايران مي ‌تواند بر اساس اساسنامه‌ هاي اداري استخدامي خاصي كه به تصويب هيأت وزيران مي‌ رسد اداره شود، ليكن تاكنون اساسنامه مذكور تهيه و تصويب نشده است . بنابراين شركت مذكور كماكان بر اساس قانون مديريت خدمات كشوري و آيين ‌نامه‌ هاي آن اداره مي ‌شود و مكلف به اجراي احكام قانوني معنونه است . با عنايت به مراتب فوق و ب. ت. ب. اينكه مفاد بخشنامه صدرالذكر در تضاد آشكار با مفاد آيين ‌نامه ‌هاي صادره از سوي هيأت وزيران قرار دارد و به همين دليل موجبات تضييع حقوق كارمندان رسمي و پيماني را فراهم مي ‌آورد، تقاضاي بذل توجه و ابطال بخشنامه متنازع فيه در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به استناد بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب ۱۳۹۲ / ۳ / ۲۵ مورد تمناست .» متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زير است : « اعضاي محترم هيأت مديره، معاونان، مشاوران، مديران كل و مديران محترم ستادي و فرودگاهي ( ۳۵ ـ ۹۶ ) با سلام و احترام پيرو بخشنامه‌ هاي شماره ۸۰۱۴۲ ـ ۱۳۹۳ / ۸ / ۱۱ ، ۸۵۷۶۶ ـ ۱۳۹۳ / ۸ / ۲۸ ، ۱۰۷۰۶۷ ـ ۱۳۹۴ / ۹ / ۱۸ ، ۱۳۸۲۷۴ ـ ۱۳۹۵ / ۱۱ / ۱۸ و ۶۲۷۳۵ ـ ۱۳۹۶ / ۶ / ۷ و در اجراي تبصره‌هاي ۲ و ۳ ماده ۸۴ قانون مديريت خدمات كشوري، <a class="artref" href="/ماده/ماده-62-a_081511029636">ماده ۶۲ قانون تأمين اجتماعي</a>، بخشنامه شماره ۲۰۰ / ۹۳ / ۵۲۷۱ ـ ۱۳۹۳ / ۴ / ۱۷ معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رئيس ‌جمهور ( سابق ) و آيين ‌نامه مرخصي ‌ها و با عنايت به لزوم اصلاح فرايندهاي اداري در راستاي رعايت مقررات و برقراري نظم و انضباط اداري و همچنين ايجاد وحدت رويه و يكپارچه‌ سازي و هماهنگي هر چه بهتر در پياده‌سازي قوانين، به پيوست فرم مرخصي استعلاجي ( كاركنان ستادي و فرودگاهي ) براي اقدام لازم برابر با فرايند زير ارسال مي‌شود . خواهشمند است دستور فرماييد از تاريخ صدور اين بخشنامه نسبت به تكميل فرم و الصاق مدارك ذيربط به منظور اخذ مرخصي استعلاجي كاركنان هماهنگي لازم معمول گردد . ۱ ) مشتركين صندوق بازنشستگي كشوري : ۱ـ۱ ) ارسال گواهي پرشك معالج مستخدم براي اظهار نظر پزشك معتمد ۲ـ۱ ) تأييد گواهي توسط پزشك معتمد و تهيه حكم مرخصي استعلاجي ۳ـ۱ ) در صورت عدم تأييد گواهي اعاده به واحد سازماني براي تعيين تكليف ۲ ) مشتركين صندوق تأمين اجتماعي : ۱ـ۲ ) ارسال گواهي پزشك معالج مستخدم براي اظهار نظر پزشك معتمد ۲ـ۲ ) تهيه حكم مرخصي استعلاجي پس از تأييد پزشك معتمد براي مرخصي‌هاي بين يك تا سه روز ۳ـ۲ ) بيش از سه روز ارسال به امور مالي براي قطع حقوق كاركنان غير رسمي ۴ـ۳ ) معرفي مستخدم براي مرخصي ‌هاي استعلاجي بيش از سه روز به سازمان تأمين اجتماعي براي دريافت غرامت دستمزد ايام بيماري تذكر مهم : ثبت و اعمال مرخصي استعلاجي در سامانه حضور و غياب پس از پر كردن فرم انجام مي‌پذيرد، لكن تكميل و ارسال فرم در اولين روز حضور براي مرخصي‌ هاي استعلاجي كمتر از سه روز و براي بيش از سه روز در دومين روز مرخصي، الزامي خواهد بود . بدين روي در صورت عدم ارسال و تأييد فرم مربوط، مدت عدم حضور به عنوان كسر كار تلقي و مطابق ضوابط اقدام خواهد شد . ـ معاون توسعه مديريت و منابع » در پاسخ به شكايت مذكور، عضو هيأت مديره و راهبر امور حقوقي شركت فرودگاه‌ ها و ناوبري هوايي ايران به موجب لايحه شماره ۱۰۷۳۰۰۰ ـ ۱۳۹۷ / ۹ / ۲۶ مبادرت به ارسال لايحه دفاعيه شماره ۱۰۵۳۵۸ ـ ۱۳۹۷ / ۹ / ۲۱ كرده كه متن آن به قرار زير است : « با سلام و احترام، بازگشت به نامه شماره ۱۰۰۸۱۱ ـ ۱۳۹۷ / ۹ / ۱۲ به استحضار مي ‌رساند : ۱ـ شرايط شغلي شاكي ب. ت. ب. موضوع شكايت و خواسته : مطابق حكم كارگزيني شماره ( ۱۱۲۵۶۰ ـ ۱۳۹۷ / ۵ / ۶ ) نامبرده فوق با عنوان پست سازماني كارشناس حقوقي اسناد و املاك فروگاهي و تحصيلات در مقطع ليسانس حقوق با سنوات خدمتي به مدت ۲ سال و ۵ ماه و ۶ روز ( تا تاريخ ۱۳۹۷ / ۱ / ۱ ) در آن دفتر اشتغال به كار دارند . ادله و موارد قابل استناد به موازين قانوني مربوط به موضوع شكايت و خواسته شاكي : اين معاونت ضمن احترام به حقوق شهروندي و با رويكرد عدالت محورانه و ايفاي حقوق مادي و معنوي دستگاه و ارباب رجوع، ادله و موازين مستند خود را در تهيه، تنظيم و صدور بخشنامه شماره ۷۱۹۸۰ ـ ۱۳۹۶ / ۷ / ۱ به شرح زير معروض مي‌دارد : الف ) نامبرده در بند الف دادخواست خود اظهار كرده ‌اند كه در بخشنامه مورد شكايت كارمندان رسمي ملزم به ارائه گواهي مرخصي‌هاي استعلاجي بيش از سه روز در دومين روز مرخصي شده‌ اند، در صورتي كه اين امر براي كاركنان غير رسمي مشترك صندوق تأمين اجتماعي براي دريافت غرامت دستمزد از سازمان تأمين اجتماعي مي‌باشد و تنها رعايت ماده ۲۱ آيين‌ نامه مرخصي‌ها در بند ۵ جزء الف فرم مرخصي استعلاجي كاركنان ستادي تاكيد شده است . ب ) وفق تبصره ۲ ماده ۱۴ آيين‌نامه استخدامي پيماني، حقوق و فوق ‌العاده‌ هاي مستخدمين پيماني كه عدم اشتغال آنان به سبب بيماري مي ‌باشد و در بيمارستان بستري نشوند، تا سه روز توسط دستگاه مربوطه پرداخت خواهد شد و مازاد بر سه روز تا خاتمه بيماري و حداكثر تا پايان قرارداد مشمول مقررات قانون تأمين اجتماعي خواهد بود . ج ) طبق بند ۱ <a class="artref" href="/ماده/ماده-62-a_081511029636">ماده ۶۲ قانون تأمين اجتماعي</a>، غرامت دستمزد از اولين روزي كه بيمه شده بر اثر حادثه يا بيماري حرفه ‌اي و به موجب تشخيص سازمان تأمين خدمات درماني قادر به كار نباشد، پرداخت خواهد شد . در مواردي كه عدم اشتغال به كار و معالجه به سبب بيماري باشد، در صورتي كه بيمار در بيمارستان بستري نشود، غرامت و دستمزد از روز چهارم پرداخت خواهد شد . د ) بر اساس بند ۲ بخشنامه شماره ۲۰۰ / ۹۳ / ۵۲۷۱ ـ ۱۳۹۳ / ۴ / ۱۷ معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رئيس ‌جمهور، غرامت دستمزد ايام بارداري و بيماري كاركنان رسمي و ثابت دستگاه‌ هاي اجرايي كه مشترك صندوق تأمين اجتماعي مي‌باشند، ب. ت. ب. تبصره ۳ ماده ۸۴ قانون مذكور و با ملاحظه مفاد نامه شماره ۵۰۰۰ / ۹۱ / ۱۱۲۰ ـ ۱۳۹۱ / ۴ / ۳ با رعايت مقررات مربوط، بر عهده دستگاه اجرايي ذيربط مي ‌باشد . با عنايت به مراتب پيش گفته هدف از تعيين اعلام مرخصي استعلاجي بيش از سه روز در دومين روز مرخصي براي كاركنان غير رسمي مشترك صندوق تأمين اجتماعي به دليل بيماري، تحقق بندهاي ( ب ) ، ( ج ) و ( د ) مي‌باشد زيرا در صورتي كه كارمند بيش از سه روز از مرخصي استعلاجي استفاده نمايد و به دستگاه خود اطلاع ندهد و دستگاه نيز حقوق ايشان را پرداخت مي‌ نمايد، در اين صورت مسئوليت تضييع حقوق بيت‌ المال بر عهده چه كساني خواهد بود؟ خاطر نشان مي ‌سازد : مسلماً هدف از صدور بخشنامه صدرالاشاره ابلاغ رويه‌ ها و ضوابط داخلي بر پايه اجراي صحيح و رعايت دقيق مقررات اداري ابلاغي و ايجاد نظم و انضباط اداري بوده و هرگونه تغيير در مسير فرايند موجبات عدم اجراي صحيح مقررات ذيربط را فراهم خواهد آورد . خواهشمند است دستور فرماييد رد دعواي ايشان به نحو مقتضي به هيأت عمومي ديوان عدالت اداري منعكس شود .» هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ۱۳۹۸ / ۵ / ۸ با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي ب. ت. ب. اينكه اولاً : شركت مادرتخصصي فرودگاه ‌ها و ناوبري هوايي ايران يك شركت دولتي است كه از لحاظ اداري و استخدامي بعد از تصويب قانون مديريت خدمات كشوري مشمول مقررات اين قانون در آمده است و به موجب بند ۱ ماده ۵۳ قانون احكام دايمي برنامه‌ هاي توسعه كشور مصوب سال ۱۳۹۵ مقرر شده است از نظر اداري، استخدامي، مالي و معاملاتي در چهارچوب اساسنامه مورد پيشنهاد وزارت راه و شهرسازي و سازمانهاي اداري و استخدامي كشور و برنامه و بودجه كشور كه حداكثر ظرف مدت سه ماه از تاريخ تصويب و ابلاغ اين قانون به تصويب هيأت وزيران مي‌رسد، اداره شوند ليكن تاكنون اين اساسنامه به تصويب نرسيده است . ثانياً : در خصوص نحوه مرخصي استعلاجي كاركنان دولت مشمول قانون مديريت خدمات كشوري، هيأت وزيران در حدود صلاحيت خود اقدام به وضع آيين ‌نامه مبادرت كرده است، بنابراين صدور مصوبه مورد شكايت خارج از صلاحيت مقام وضع آن است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال مي‌ شود . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدكاظم بهرامي