ماده 43 قانون برنامه ششم توسعه (شورای معادن استانی)

شماره دادنامه: 140531390000876175 تاریخ دادنامه: 1405/4/9 شماره پرونده: 0302821 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای … طرف شکایت : وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1- نامه شماره 60/124976 مورخ 1396/5/29 معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت 2- بخشنامه شماره 60/178047 مورخ 1396/8/8 وزیر صنعت، معدن و تجارت و رییس شورای عالی معادن گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال 1- نامه شماره 60/124976 مورخ 1396/5/29 معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت 2- بخشنامه شماره 60/178047 مورخ 1396/8/8 وزیر صنعت، معدن و تجارت و رییس شورای عالی معادن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که: " به استحضار می رساند مطابق ماده 12 قانون معادن مصوّب سال 1390 تشکیل شورای عالی معادن برای ایجاد وحدت رویه و هماهنگی در انجام تکالیف و اختیارات تعیین شده در این قانون و حفظ حقوق دولت و دارندگان پروانه فعالیت های معدنی و همچنین ایجاد امنیت سرمایه گذاری در بخش معدن با ترکیب مقرّر در این ماده تشکیل می گردد . اعضای این شورا شامل نمایندگان چند وزارتخانه علاوه بر قضات معرفی شده از طرف قوّه قضاییه م. ب. که وظایف آن وفق تبصره 3 همین ماده مقرّر شده اس ت. همچنین مطابق ماده 2 این قانون مسیولیّت اِعمال حاکمیت دولت بر معادن برعهده وزارت صنعت، معدن و تجارت م. ب.. از طرف دیگر ماده 43 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ترکیب وظایف شورای معادن استان تعیین گردیده است بنابراین نصّ صریح قانون وظایف تفکیک شده وزارت صنعت، معدن و تجارت، شورای عالی معادن و شورای استانی معادن را معیّن کرده است . با عنایت به این که تفویض اختیارات هریک به دیگری در قانون و اصل تفکیک به دلیل جلوگیری از تداخل و تزاحم در وظایف یکدیگر منفک شده است؛ فلذا شورای عالی معادن در مصوبه اخیرالذکر مبنی بر تفویض برخی اختیارات به شورای معادن اختیار تفویض برخی اختیارات خ. ر. ب. شورای معادن استان نداده است، اگرچه قبول اختیارات اعطایی از طرف شورای عالی معادن برای شورای معادن استان در قانون مرتبط با ماده 43 مقرّر نشده است بنابراین به دلیل تفاوت در ماهیت ساختار و تفکیک در حدود وظایف امکان تفویض ناممکن است. همان گونه که در محتوای مصوبه شورای عالی معادن و متن ابلاغیه وزیر ملاحظه می شود، «عبارت در اجرای ماده 43 قانون ششم برنامه» به عنوان منشأ صدور هر دو سند درج گردیده که با مراجعه به متن ماده مذکور هیچگونه امکان تفویض اختیار از شواری عالی معادن به شورای معادن استان در قانون مقرّر نشده اس ت. به دلیل تفاوت و تفکیک ماهیت وظایف و اختیارات و ترکیب اعضا علاوه بر محتوای قانون در نظام اداری و قانونگذاری و مدیریتی امکان واگذاری اختیارات و وظایف شورای عالی معادن به شورای معادن استان ناممکن م. ب. . بنا به مفاد مصوبات شورای عالی معادن و ابلاغیه وزیر با شرایط مذکور تشخیص و اِعمال تمدید پروانه اکتشاف و موافقت با توقّف موقّت عملیات بهره برداری معادن و نیز اِعمال ماده 20 قانون معادن موضوع انتزاع و سلب صلاحیت بهره برداران به لحاظ تشخیص و اِعمال بنا به اعلام وقوع شرایط توسط سازمان صنعت، معدن و تجارت استان ها بر عهده شورای عالی معادن محسوب شده است. واگذاری این اختیار به سازمان صنعت، معدن و تجارت استان باطل شد. به موجب رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 140231390003197373 مورخ 1402/12/8 مرجع قانونی تمدید یا عدم تمدید پروانه های اکتشاف و بهره برداری معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت م. ب. و مصوبه شورای معادن استان در این فقره باطل اعلام گردیده است . همچنین رای شماره 140231390000053876 مورخ 1402/1/15 سلب صلاحیت بهره بردار یک امر ترافعی م. ب. که در صلاحیت شورای عالی معادن م. ب. . علاوه بر این مطابق آرای شماره 140109970905812609 و140109970905812610 مورخ 1401/10/20 واگذاری اختیار قانونی تغییر مساحت محدوده بهره برداری توسط ابلاغیه وزیر به سازمان های صنعت، معدن و تجارت استان ها به دلیل این که از وظایف شورای عالی معادن م. ب. باطل اعلام گردیده است . با عنایت به ماهیت نص ّصریح قانون در خصوص وظایف شورای عالی معادن و نظر به آرای هیات عمومی فوق‌الذکر که دلالت بر تفکیک و عدم امکان تفویض این اختیارات به شورای معادن استان ها م. ب. تقاضای صدور حکم به ابطال موارد خاص در راستای اجرای قانون و صیانت از حقوق قانونی و امنیت سرمایه گذاری فعالین بخش معدن مستدعی است ." متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است: " نامه شماره 60/124976 مورخ 1396/5/29 سازمان صنعت، معدن و تجارت 31 استان و جنوب کرمان مناطق آزاد چابهار، قشم، ارس و ماکو موضوع: ماده 43 قانون برنامه ششم توسعه (شورای معادن استانی) با سلام موضوع ماده 43 قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تشکیل شوراهای معادن استانی در جلسه مورخ 1396/5/24 شورای عالی معادن مطرح گردید که با عنایت به تبصره 4 ماده 12 قانون معادن رای قطعی و لازم الاجرای شورا طبق شرح ذیل جهت اقدام لازم ارسال می گردد. «در اجرای ماده 43 قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، موارد ذیل جهت بررسی و تصمیم گیری در چهارچوب قوانین و مقرّرات ذی ربط از جمله قانون معادن و آیین نامه اجرایی آن به شورای معادن استانی تفویض می شود: 1) صدور پروانه های بهره برداری معادن بزرگ در چهارچوب سیاست های ابلاغی شورای عالی معادن و با رعایت قانون معادن و آیین نامه اجرایی آن و مصوبه مورخ 1393/7/19 شورای عالی معادن (موضوع نامه شماره 60/173285 مورخ 1393/8/17 ) 2) موافقت با محاسبه حقوق دولتی براساس میزان استخراج واقعی (موضوع تبصره 7 ماده 14 قانون معادن)، حداکثر به میزان 2 (دو) سال در صورتی که فعالیت استخراجی بهره بردار طبق اسناد و مدارک مربوطه به دلیل عوامل خارج از یَد (موضوع ماده 53 آیین نامه اجرایی قانون معادن) به میزان کمتر از میزان استخراج اسمی سالیانه مندرج در پروانه بهره برداری بوده باشد. 3) پذیرش انصراف بهره برداران از بهره برداری معادن و موافقت با محاسبه حقوق دولتی براساس میزان استخراج واقعی به شرطی که از مبلغ پرداختی کمتر نباشد و ضبط ضمانت نامه در این گونه موارد. 4) موافقت با اِعمال تعطیلی موقّت حداکثر به مدّت 2 (دو) سال برای معادنی که عدم فعالیت بهره برداران طبق اسناد و مدارک مربوطه به دلیل عوامل خارج از یَد (موضوع ماده 56 آیین نامه اجرایی قانون معادن) بوده باشد. (موضوع مصوبه مورخ 1395/4/29 ابلاغی به شماره 60/116986 مورخ 1395/5/20 ) 5) موافقت با اِعمال تبصره 5 ماده 14 قانون معادن برای سنواتی که اقدامات بهره بردار با ارایه مستندات و تأیید مدارک مربوطه در چهارچوب بند قانونی مذکور باشد. ضمناً با ابلاغ این مصوبه، موضوع واگذاری محدوده های مزایده ای به سرمایه گذاران واقعی در چهارچوب انجام مزایده محدود (برای متقاضیان احداث صنایع فرآوری و چرخه صنعتی بعدی) ابلاغی طی نامه شماره 60/190409 مورخ 1394/9/3 مُلغی اعلام می گردد. - معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی وزارت صنعت، معدن و تجارت بخشنامه شماره 60/178047 مورخ 1396/8/8 استانداران سراسر کشور موضوع: ماده «43» قانون برنامه ششم توسعه (شورای معادن استانی) با سلام به آگاهی می رساند، موضوع ماده «43» قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تشکیل شورای معادن استانی در جلسه مورخ 1396/7/18 شورای عالی معادن مطرح گردید که با عنایت به تبصره (4) ماده «12» قانون معادن، رای قطعی و لازم الاجرای شورا طبق شرح زیر جهت اقدام لازم ارسال می گردد. «در اجرای ماده «43» قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و پیرو مصوبه مورخ 1396/5/24 شورای عالی معادن، ابلاغی طی نامه شماره 60/124976 مورخ 1396/5/29 ، موارد ذیل جهت بررسی و تصمیم گیری در چهارچوب قوانین و مقرّرات ذی ربط از جمله قانون معادن و آیین نامه اجرایی آن به شورای معادن استانی تفویض می شود: 1- ابقا و تمدید پروانه های اکتشاف ابطالی منوط به داشتن حداقل 50% (پنجاه درصد) پیشرفت عملیات اکتشاف (با تشخیص کارشناسی و مسیولیت رؤسای سازمان های صنعت، معدن و تجارت استان ها و مناطق آزاد) و در صورتی که از زمان ابطال تا درخواست ابقاء بیش از دو سال نگذشته باشد. 2- بررسی و موافقت با بخشودگی مبلغ مربوط به تبصره (3) ماده «6» قانون معادن حداکثر به میزان یک سال در مواردی که عدم انجام عملیات اکتشاف طبق اسناد و مدارک مربوط خارج از یَد مکتشف بوده باشد. 3- موافقت با توقّف عملیات بهره برداری (موضوع ماده «53» آیین نامه اجرایی قانون معادن) برای موارد رکود بازار (به تشخیص شورای معادن استانی) و خارج از یَد بهره برداران، حداکثر به میزان 3 (سه) سال و به شرطی که مجموع تعطیلی های اِعمال شده طی دوره بهره برداری از 50% (پنجاه درصد) مدّت اعتبار پروانه بهره برداری بیشتر نباشد. 4- انتزاع معدن از یَد بهره بردار به دلایل: الف) اتمام ذخیره معدن، با تأیید و مسیولیت سازمان صنعت، معـدن و تجـارت استان ها و مناطق آزاد و تنظیم صورت جلسه کارشناسی، ب) انتزال معدن از یَد بهره بردارانی که علی رغم عدم رعایت ماده «45» آیین اجرایی قانون معادن و اعلام وجود عوامل خارج از یَد (طبق اسناد و مدارک مربوط)، حداکثر تا 6 (شش) ماه پس از پایان اعتبار پروانه بهره برداری نسبت به ارایه درخواست تمدید اقدام ننموده اند، پ) انصراف بهره بردار. 5- در صورت انتزال معدن از یَد بهره بردار، موافقت با محاسبه حقوق دولتی براساس میزان استخراج واقعی به شرطی که از مبلغ پرداختی کمتر نباشد و ضبط تضمین حقوق دولتی و واگذاری معدن از طریق مزایده عمومی تبصره (1): در صورت انتزاع معدن از یَد بهره بردار به دلیل اتمام ذخیره و یا انصراف بهره بردار به دلیل عوامل خارج از یَد طبق اسناد و مدارک مربوط و عدم امکان فعالیت، تضمین حقوق دولتی پس از کسر بدهی مسترد شود. تبصره (2): در صورت اتمام ذخیره و انتزاع معدن از یَد بهره بردار و احتمال وجود ذخیره و ضرورت انجام اکتشاف (با تشخیص کارشناسی سازمان صنعت، معدن و تجارت استان و مناطق آزاد)، محدوده از طریق مزایده اکتشافی واگذار شود. در غیر این صورت محدوده آزاد و در اختیار سازمان جنگل ها، مراتع و آبخیزداری قرار گیرد. 6- اجرای ماده «20» قانون معادن برای بهره برداران مواد معدنی گروه های یک و دو (شن و ماسه و خاک رس و سنگ لاشه ساختمانی)، پس از ارایه مهلت مناسب توسط سازمان صنعت، معدن و تجارت استان ها و مناطق آزاد جهت انجام تعهّدات و عدم اقدام توسط بهره برداران و موافقت با محاسبه حقوق دولتی بر اساس میزان استخراج واقعی به شرطی که از مبلغ پرداختی کمتر نباشد. ضبط تضمین حقوق دولتی و واگذاری معدن از طریق مزایده عمومی بر اساس ماده «10» در این گونه موارد. 7- بررسی موضوع رفع سلب صلاحیت بهره برداران (سابق) مواد معدنی گروه های یک و دو ( شن و ماسه و خاک رس و سنگ لاشه ساختمانی) منوط به تسویه حساب حقوق دولتی براساس میزان استخراج اسمی را اِعمال 25% کاهش در تناژ استخراج سالیانه و ارایه تعهّد مبنی بر فعال سازی معدن و انجام سایر تعهّدات. 8- موافقت با محاسبه حقوق دولتی براساس میزان استخراج واقعی (موضوع تبصره (7) ماده (14) قانون معادن)، حداکثر به میزان 2 (دو) سال درصورتی که فعالیت استخراجی بهره بردار به دلیل عوامل خارج از یَد طبق اسناد و مدارک مربوط به میزان کمتر از میزان استخراج اسمی سالیانه مندرج در پروانه بهره برداری بوده باشد. 9- موافقت با اِعمال تبصره (5) ماده «14» قانون معادن برای سنواتی که اقدامات بهره بردار با ارایه مستندات و تأیید مدارک مربوطه در چهارچوب بند قانونی مذکور باشد. 10- صدور پروانه های بهره برداری معادن بزرگ در چهارچوب سیاست های ابلاغی شورای عالی معادن و با رعایت قانون معادن و آیین نامه اجرایی آن و مصوبه مورخ 1393/7/19 شورای عالی معادن (موضوع نامه شماره 60/173285 مورخ 1393/8/17 ). 11- مصادیق مربوط به موارد خارج از یَد و اراده دارندگان مجوّز عملیاتی معدنی (اعم از اکتشافی یا بهره برداری) که مانع از اجرای تعهّدات مربوط می شود (جهت بررسی و تصمیم گیری موارد فوق الذکر توسط شورای معادن استانی) به شرح ذیل تعیین می گردد: الف) بروز حوادث غیر مترقبه نظیر سیل و زلزله. ب) ممانعت و مخالفت رسمی دستگاه های اجرایی و متولّیان قانونی ذکر شده در ماده «24» قانون معادن و یا آراء و احکام صادره از مراجع قضایی در خصوص معارضین محلّی (در صورت وجود اسناد و مدارک مرتبط). 12- در اجرای بند (3) جزء الف ماده «43» قانون برنامه [پنج ساله] ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، یک نسخه از مصوبات شورای معادن استانی به دبیرخانه شورای عالی معادن ارسال شود. 13- در صورت اعتراض ذی نفعان یا نهاد های ذی صلاح، مصوبات شورای معادن استانی در شورای عالی معادن قابل بررسی و تجدیدنظرمی باشد. 14- مسـیولیت پاسـخ گویی و حُسـن اجـرای کلّیه موارد تفویض شده بر عهـده استانداران و نظارت بر تصمیمات متّخذه از حیث تطبیق مصوبات با تصمیمات متّخذه، با معاونت معدنی این وزارتخانه است. 15- با ابلاغ این مصوبه، موضوع واگذاری محدوده های مزایده ای به سرمایه گذاران واقعی در چهارچوب انجام مزایده محدود (برای متقاضیان احداث صنایع فرآوری و چرخه صنعتی بعدی) ابلاغی طی نامه شماره 60/190409 مورخ 1394/9/3 مُلغی اعلام می گردد. - وزیر صنعت، معدن و تجارت و رییس شورای عالی معادن" در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 4498767 مورخ 1403/11/8 توضیحاتی داده که مفاد آن به شرح زیر است: " مطابق اظهار شاکی امکان تفویض اختیارات شورای عالی معادن به شورای معادن استان در ماده 43 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران پیش بینی نگردیده است، حال آن که با مداقه در ماده یاد شده این برداشت ناصحیح از قانون کاملاً رد می گردد؛ زیرا اگر قایل به امکان تفویض اختیارات شورای عالی معادن به شورای معادن استان به موجب ماده 43 نباشند، اساس فلسفه تشکیل شورای معادن استان زیر سؤال می رود و مشخص نیست که شورای معادن استان با چه ابزاری می تواند نسبت به تحقّق اهداف مقرّر در جزء 2 بند (الف) ماده مذکور اقدام نماید. لازم به توضیح است جزء 2 ماده مذکور، شورای معادن استان را مکلّف کرده است در چهارچوب قوانین و مصوبات شورای عالی معادن اقدام نماید و این مهم تحقّق نمی یابد مگر با تعیین چهارچوب های قانونی از سوی شورای عالی معادن . همچنین جزء 7 ماده 48 قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران ماده 43 قانون برنامه ششم را تنفیذ کرده است. 2 - با اتّکا به رویه قضایی از جمله دادنامه های سابق الصدور، اساس تفویض اختیار از سوی شورای عالی معادن هیچ گاه محل تردید و تشکیک واقع نگردیده، بلکه نسبت به برخی موارد همچون سلب صلاحیت (موضوع ماده 20 قانون معادن) آرا قضایی بیانگر عدم امکان تفویض چنین اختیاری به شورای معادن استان ها بوده، چه آن که آن امر سلب صلاحیت را اختصاصی و قایم به شخصیت شورای عالی معادن دانسته اند؛ از این حیث در وضعیت حاضر و در راستای توجّه به رویه قضایی، تفویض اختیارات موضوع ماده 20 قانون معادن لغو و اساساً شوراهای معادن استانی امکان سلب صلاحیت را نخواهند داشت، لذا این قسمت از دادخواست ابرازی را نیز سالبه به انتفاء موضوع می داند. 3 - مضافاً این که با نگاهی به ترکیب شورای معادن استان ها (استاندار، معاون امور عمرانی استاندار، رییس سازمان صنعت، معدن و تجارت استان، رییس اتاق بازرگانی، یک نفر از قضات با معرفی رییس قوه قضاییه، دو نفر از اعضای نظام مهندسی معدن استان، مدیرکل حفاظت محیط زیست استان، مدیرکل منابع طبیعی استان، رییس سازمان جهاد کشاورزی استان، فرمانده نیروی انتظامی استان، دو نفر از نمایندگان استان) امر دقّت و تخصّص در صدور مصوبات شورای استانی نیز در نظر گرفته شده است. با عنایت به موارد فوق، تقاضای رد شکایت مورد استدعا است. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/4/9 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولاً براساس تبصره 3 ماده 12 قانون معادن، وظایف و اختیارات شورای عالی معادن مشخص شده و در این تبصره صلاحیتی برای شورای عالی معادن درخصوص تفویض اختیارات خود به سایر نهادها از جمله شورای معادن استان ها پیش‌بینی نشده است. ثانیاً به موجب جزء 2 بند (الف) ماده 43 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوّب سال 1395 مقرّر شده است : «شورای معادن استان موظّف است در چهارچوب قوانین و مصوبات شورای عالی معادن ضمن نظارت بر استخراج ماده معدنی شناسایی شده و هرگونه فروش و واگذاری پروانه قبل از بهره‌برداری با رعایت ملاحظات زیست‌ محیطی و حداقل تخریب منابع طبیعی، اقدامات لازم را نسبت به تسهیل، تسریع و ایجاد صنایع پایین‌ دستی انجام دهد.» بنابراین شورای معادن استان باید در چهارچوب قوانین و مصوبات شورای عالی معادن مبادرت به اتّخاذ تصمیمات مقتضی نموده و از حکم فوق جواز تفویض اختیار به شورای معادن استان از سوی شورای عالی معادن استنباط نمی‌شود. بنا به مراتب فوق با توجّه به این که تفویض اختیار یک امر استثنایی و خلاف قاعده است و باید مبتنی بر نصّ قانونی باشد، نامه شماره 124976/60 مورخ 1396/5/29 معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت و نامه شماره 178047/60 مورخ 1396/8/8 وزیر صنعت، معدن و تجارت و رییس شورای عالی معادن خارج از حدود اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند یک ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم ‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ احمدرضا عابدی رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری