مفهوم تغییر کاربری

مفهوم تغییر کاربری بزرگان علوم شهرسازی، عنوان «کاربری» را به « نحوه ی استفاده از زمین در راستای یک سری فعالیت ها» تعبیر نموده اند.(۱) این تعریف نارسا بوده و جامع نیست، زیرا شامل نوع استفاده از ساختمان نمی شود. بهتر است گفته شود کاربری «نوع استفاده از زمین و ساختمان است که بر اساس طرح های مصوب شهری تعیین می گردد.»(۲) در تعریف کاربری ها، عملکرد غالب هر فعالیت مورد توجه قرار می گیرد. برای مثال اگر فعالیت فرهنگی نیز داخل مسجد انجام می گیرد، کاربری زمین مورد نظر مذهبی قلمداد می شود. آنچه که مسلم است تعیین و تغییر کاربری املاک واقع در محدوده شهری، بر مبنای ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، بر عهده کمیسیون مقرر در آن ماده است و شهرداری صلاحیتی جهت تعیین و یا تغییر کاربری املاک ندارند. کمیسیون مذکور نیز پس از مطالعات فراوان و با استفاده از تجربیات شرکت های مشاور ذیصلاح، کاربری املاک را بر مبنای نیاز جامعه و شهروندان تعیین می نماید. بنابراین تغییر کاربری های تعیین شده، بدون توجیه علمی و منطقی و مجوز قانونی قابل پذیرش نخواهد بود. شاید به همین علت است که قانونگذار به جهت عدم تغییر کاربری املاک، ضمانت اجرای کیفری پیش بینی نموده است. البته در قوانین و مقررات مرتبط با شهرداری ها، تعریف دقیق و جامعی از تغییر کاربری املاک واقع در محدوده شهری نمی توان یافت و شاید تنها ماده ای که به صراحت این مفهوم را تعریف نموده است، بند «د» ماده ۱ آیین نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مصوب ۱۳۸۶/۳/۲ است. بند مذکور عنوان تغییر کاربری را اینگونه تعریف نموده است: « هر گونه اقدام که مانع از بهره برداری و استمرار کشاورزی اراضی زراعی و باغها در قالب ایجاد بنا، برداشتن یا افزایش شن و ماسه و سایر اقداماتی که بنا به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی تغییر کاربری محسوب شود.»تعریف مذکور مانع نیست، زیرا ممکن است اقدامات مذکور در جهت ارتقا کیفیت اراضی برای استفاده زراعی باشد که در این صورت نمی توان قائل به تغییر کاربری اراضی بود. لیکن این بند به صورت مطلق تمامی این اقدامات را تغییر کاربری محسوب نموده است. از طرفی موضوع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها و آیین نامه اجرایی آن، تغییر کاربری اراضی در خارج از محدوده شهری است. بنابراین علاوه بر تفاوت مراجع تعیین کننده کاربری و تغییر آن در این دو دسته اراضی (داخل محدوده شهری و خارج آن)، ماهیت کاربری های اراضی داخل در محدوده شهری نیز بسیار گسترده تر از اراضی مشمول قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها است. لذا تعریف ناقص مذکور در بند «د» ماده ۱ آیین نامه اجرایی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها کمکی از این بابت نمی نماید. علاوه بر آن، قانون اخیر الذکر فقط شامل اراضی خارج از محدوده شهری شده و مجری آن اداره جهاد کشاورزی است. بنابراین ارتباط موضوعی با بحث حاضر پیدا نمی کند. برخی تغییر کاربری را «اخذ جواز استفاده از زمین به گونه ای متفاوت از آنچه در طرح های مصوب شهری پیـش بینی شده است » تعبیر نموده اند .(۳) این تعریف اگرچه بر مبـنای قانون تاسیس شورای شهرسازی و معماری ایران صحیح می نماید، لیکن با توجه به اینکه مطابق برخی از قوانین دیگر که در ادامه ذکر خواهند شد و در آن ضمانت اجرای عدم تغییر کاربری املاک را پیش بینی شده است، اینگونه استنتاج می گردد که از نظر مقنن، اگر قبل از اخذ مجوز تغییر کاربری از مراجع ذیصلاح، عملیاتی در ملک بر خلاف کاربری موجود آن انجام گیرد، عمل تغییر کاربری، البته به صورت غیر مجاز محقق شده است. لذا تعریف فوق جامع نیست. زیرا در برخی موارد، «تغییر کاربری» یک سری اقدامات و عملیات بر روی زمین است نه اخذ مجوز از مراجع ذیصلاح! البته اخذ مجوز از مراجع ذیصلاح نیز کاربری را تغییر می دهد و می توان تعریف پیش گفته را تعریف مفهوم «تغییر کاربری مجاز» دانست. بنابراین از مجموع قوانین و مقررات و هم چنین ضوابط مقرر در طرح های جامع و تفصیلی شهرها، می توان مفهوم «تغییر کاربری» را در دو دسته «مجاز» و «غیر مجاز» و با تعاریف جداگانه تقسیم بندی نمود. مفهوم «تغییر کاربری مجاز» که تبیین گردید و می توان مفهوم «تغییر کاربری غیر مجاز» در محدوده شهری را این گونه تعریف نمود: «تغییر نوع استفاده از زمین و ساختمان از کاربری موجود در طرح های مصوب شهری قبل از اخذ مجوز از مراجع ذیصلاح» پیوست ها: ۱-رسولی، مسعود، «اصول و تکنیک در برنامه ریزی شهری» برگرفته از وبلاگ: http:rasouli-pnu.blogfa.com ۲-کامیار، غلامرضا، «حقوق شهری و شهرسازی»، انتشارات مجد، تهران، چاپ دوم، ص. ۱۵۹ ۳-کامیار، غلامرضا، همان، ص. ۱۶۵