جلوه های مانع مصرح قانونی مبتنی بر استقراء در قوانین — این اداره در پاسخ طی نظریه مشورتی

مراجع اختصاصی اداری در صلاحیت شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری قرار داده شد و ب. ت. ب. تعریف مراجع اختصاصی اداری در تبصره ۳ ماده قانونی مزبور که کلیه مراجع و هیأت هایی است که خارج از مراجع قضایی تشکیل می شوند، رسیدگی به اعتراض به آراء کمیسیون ماده ۳۸ است. پرونده به دیوان عدالت اداری ارسال و به شعبه ۹ تجدیدنظر این دیوان ارجاع شد. این شعبه نیز طی دادنامه شماره ۱۴۰۲/۱۶۷۵۴۳۹ مورخ ۱۴۰۲/۷/۱ با اختلاف در صلاحیت، قرار عدم صلاحیت به اعتبار شایستگی دادگاه تجدیدنظر استان فارس صادر نمود استدلال این دادگاه در این رأی به قرار زیر است: هبه موجب نص ماده ۳۸ آیین نامه معاملات شهرداری مصوب ۲۴ دی ۱۳۵۴ با حدوث اختلاف در صلاحیت پرونده به دیوان عالی کشور ارسال و به شعبه ۱۷ ارجاع شد. نهایتاً این شعبه دیوان بدون اشاره به قابلیت یا عدم قابلیت استماع دعوا استدلال دادگاه تجدید نظر استان فارس را صحیح دانست و طی دادنامه شماره ۱۴۰۲۰۶۳۹۰۰۰۰۶۹۴۷۸۹ مورخ ۱۴۰۲۱۸/۳۰ با اعلام صلاحیت شعبه ۹ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری حل اختلاف نمود. در مورد مرجع شکایت از رأی این هیأت و قابلیت استماع آن از اداره کل حقوقی قوه قضاییه استعلام شده است که اولاً آیا رأی قاضی هیأت حل اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی قابل اعتراض است؟ در صورت مثبت بودن پاسخ مهلت اعتراض چه مدت است؟ رسیدگی به اعتراض در صلاحیت چه مرجعی است؟ ثانیاً چنانچه در خصوص اختلاف کارفرما (شهرداری) و پیمانکار در مورد قرارداد پیمانکاری در کمیسیون ماده ۳۸ آیین نامه معاملات شهرداری رأی مبنی بر محکومیت شهرداری صادر و اجرا شود؛ اما شهرداری به سبب دولتی بودن پیمانکار و شمول قانون منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری مصوب ۱۳۳۷ دعوای ابطال قرارداد را مطرح کند؛ آیا این دعوا قابل استماع است؟ آیا هیأت صدر الذکر صالح به رسیدگی است؟ این اداره در پاسخ طی نظریه مشورتی شماره ۷/۱۴۰۱/۹۶۲ مورخ ۱۴۰۲/۴/۳ چنین نظر داده است: ۱۴۶ ایرادات مانع استماع دعوا در رویه قضایی ب. ت. ب. ماهیت اختلافاتی که در این هیأت حل و فصل می شود و عمدتاً مربوط به ایفا یا عدم ایفای تعهدات قراردادی است و نه نقض قوانین و مقررات حاکم و مستفاد از اصل یکصد و پنجاه و نهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران رسیدگی به اعتراض نسبت به آرای این هیأتها در صلاحیت دادگاههای عمومی دادگستری است. همچنین دادنامه شماره ۲۳۰۷ و ۲۳۰۸ مورخ ۱۴۰۰/۸/۲۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری که رسیدگی به اعتراض به رای این هیأت را خارج از صلاحیت آن دیوان و در صلاحیت محاکم دادگستری دانسته است و همچنین آرای شماره ۵۹ مورخ ۱۳۷۱/۴/۳۰ و ۱۹۷ مورخ ۱۳۷۹/۶/۲۰ هیأت دعاوی مربوط به عقود و معاملات را واجد جنبه ترافعی و خارج از صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری دانسته، مؤید این استدلال است. ثانیاً از آنجا که در ماده ۳۸ آیین نامه صدر الذکر مهلتی برای اعتراض به آرای هیات یاد شده ذکر نشده است، اعتراض مقید به زمان به نظر نمی رسد. ثالثا هر چند وفق تبصره ۳ ماده ۱۰ قانون اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی ۱۴۰۲/۲/۱۰، دعاوی مبتنی بر وقوع تخلف یا عدم رعایت مقررات در مرحله انعقاد قرارداد در صلاحیت دیوان عدالت اداری است؛ اما ب. ت. ب. اینکه در فرض سؤال شهرداری با لحاظ حکم مقرر در ماده ۱۰ قانون مذکور، امکان اقامه دعوا در دیوان عدالت اداری ندارد، می تواند دعوای خود را در دادگاه حقوقی قامه کند. شایسته ذکر است صلاحیت دیوان عدالت اداری استثنایی است و در موارد تردید در صلاحیت باید وفق عمومات اقدام شود.» از نظر نگارنده، وجود این اختلاف در صلاحیت به لحاظ سکوت قانونگذار در مورد مرجع رسیدگی به اعتراض به رأی هیأت مقرر در ماده ۳۸ آیین نامه خود می تواند دلیلی بر عدم قابلیت اعتراض به رأی هیأت مذکور تلقی شود. ولی برخی پژوهشگران، با تحقیقی که به عمل آورده اند، قائل به استماع پذیری اعتراض به رأی این هیأت البته در دیوان عدالت اداری شده اند. به نظر ایشان در نظام حقوق اداری ایران و به استناد اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی و بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲/۳/۲۵، صلاحیت رسیدگی به آرای قطعی و تصمیم های کمیسیون ها و مراجع شبه قضایی از نظر نقض قوانین و مقررات با مخالفت با آنها بدون استثنا در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است. قانونگذار در بند دوم ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری برخی مصداق های مهم مراجع شبه قضایی را بیان کرده و از لفظ مانند» در آن بند بهره گرفته است موارد بیان شده در بند ۲ ماده ۱۰ حصری نیست و جنبه تمثیلی دارد و اساساً با در نظر گرفتن عمومیت موجود در اصل ۱۷۳ قانون اساسی باید به صلاحیت عام شعب دیوان در رسیدگی به آرای مراجع شبه قضایی قائل بود مگر آنکه به موجب قانون خاص این امر از صلاحیت دیوان خارج دانسته شده باشد. بنابراین اگر در قانونی خاص یکی از مراجع شبه قضایی برای رسیدگی به اعتراضات اشخاص پیش بینی شده و تصریح نشده باشد که آرای این مرجع در دیوان عدالت اداری قابل شکایت است، اصل بر این است که آرای صادر شده در دیوان عدالت اداری قابل اعتراض باشد؛ مگر اینکه در همان قانون آرای یاد شده از شمول قانون دیوان عدالت اداری مستثنی شده باشد؛ نظیر آرای کمیسیون موضوع ماده ۵۶ قانون جنگلها و مراتع. بیانگر پذیرش این عقیده است که شکایت از آرا و نظرهای همه کمیسیونها و مراجع شبه قضایی فارغ از اعضای تشکیل دهنده این مراجع و صلاحیت مقرر برای آنها در شمول صلاحیت دیوان قرار دارد مگر آنکه به صورت موردی با تصویب قانون از شمول صلاحیت دیوان مستثنی شود. به این موضوع در رأی شماره ۲۵۲ مورخ ۱۳۸۰/۸/۱۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز اشاره شده است. توجه به قواعد حاکم بر مراجع مصرح در این ماده نشان می دهد که همه این مراجع مرجع حل اختلاف هستند و مهمتر اینکه از نظر شکلی و سازمانی در ذیل تشکیلات قوه قضاییه جای ندارند. بر این مبنا این مراجع در محتوا و ماهیت، مسئولیت قضایی خود را انجام می دهند اما از نظر سازمانی مرجع قضایی محسوب نمی شوند بلکه در زبان حقوقی به عنوان مراجع شبه قضایی شناخته میشوند. به استناد قوانین و منطق حاکم بر صلاحیتهای دیوان عدالت اداری در تبیین صلاحیت این نهاد در رسیدگی به شکایت از آرای مراجع شبه قضایی باید گفت: اینکه چه فردی قاضی یا غیر قاضی صادر کننده رأی است سبب تمایز نیست بلکه قانون آرائی را که از مراجع قضایی صادر شده باشند از شمار و شمول صلاحیت دیوان خارج کرده است. همچنان که گفته شد، در نظم حقوق فعلی حاکم بر ایران همیشه رأی قاضی با رأی قضایی برابر نیست. به یقین آرایی را که شخص قاضی خارج از مراجع قضایی و بدون مراعات اصول بنیادین دادرسی عادلانه مانند اصل استقلال دادرس صادر میکند نمیتوان موصوف به وصف قضایی دانست.