تاریخ دادنامه: 1405/4/2

شماره دادنامه: 140531390000830265 تاریخ دادنامه: 1405/4/2 شماره پرونده: 0402725 - 0401509 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان: آقای … و مرزنشینان خواف و حومه، مرزنشینان چاپشلو درگز، مصرف مرزنشینان بخش باجگیران، مرزنشینان کلات نادر، مرزنشینان دهستان هزار مسجد کلات نادر، مرزنشینان سنگان خواف، مرزنشینان صبور تربت جام، مرزنشینان سفیر بخش مرکز سرخس، مرزنشینان وحدت صالح آباد، مرزنشینان لطف آباد درگز، مرزنشینان وحدت بخش مرکزی با وکالت آقای … طرف شکایت : نهاد ریاست جمهوری، گمرک جمهوری اسلامی ایران، وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 3 ماده 6 آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی مبادلات مرزی مصوّب 1385/5/1 (موضوع تصویب نامه شماره 64342/ ت34576هـ مورخ 1385/6/4 هیات وزیران) گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال تبصره 3 ماده 6 آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی مبادلات مرزی مصوّب 1385/5/1 (موضوع تصویب نامه شماره 64342/ ت34576هـ مورخ 1385/6/4 هیات وزیران ( را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که: " الف: خ. م. دادخواست و لایحه تکمیلی آقای … همان گونه که مستحضرید مقام اداری «هر چند با اختیار قانونی» باشد، ولی حق ندارد که بر خلاف هدف قانونگذار اختیار خویش را اِعمال نماید. اِعمال اختیار توسط مقام اداری آزادانه نبوده و همواره وابسته به رعایت مصالحی است که هدف قانونگذار از تصویب قانون را فراهم می کند. از سوی دیگر اصل عدالت و برابری یکی از مهم ترین شاخصه های تساوی افراد در برابر قانون است که در مصوبه مورد شکایت نقض گردیده است و مغایر با بند نهم از اصل سوم قانون اساسی در بیان منع تبعیضات ناروا و همچنین اصول 20 و 19 همان قانون در بیان برخورداری از حقوق مساوی و حمایت یکسان در برابر قانون م. ب.. با استناد به تکلیف صریح قانونی مندرج در تبصره 2 ماده 7 قانون ساماندهی مبادلات مرزی که تجمیع سهمیه‌های انفرادی را انحصاراً بر عهده شرکت‌های تعاونی قرار داده است، و همچنین هدایت مرزنشینان به این مسیر قانونی از طریق تبصره 2 ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون مبادلات مرزی، این تجمیع یک فرآیند مُجاز است که بالذاته حجم کالا را از وضعیت انفرادی (خرده‌فروشی) به وضعیت «تجمیعی و تجاری» ارتقا می‌دهد. لذا تبدیل وضعیت کالا به «تجمیعی و تجاری» در داخل تعاونی، یک پیامد منطقی و قانونی ناشی از اجرای حکم صریح قانونگذار ا ست. تبصره 2 ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی مبادلات مرزی تکلیف فوق (ماده 7) را تکمیل می‌کند. مرزنشینان برای واردات و فروش سهمیه، باید از طریق تعاونی اقدام کنند. این الزام، ناگزیر به تمرکز و تجمیع حجم کالا در تعاونی می‌شود و حجم کالا به‌طور خودکار از حالت انفرادی خارج و به وضعیت عمده و تجمیعی ارتقا می‌یابد . ماده 9 قانون ساماندهی مبادلات مرزی نیز پیامد منطقی تجمیع قانونی را به رسمیت می‌شناسد. قانونگذار با تفکیک بین خرید و فروش خرده فروشی در استان و وضعیت تجمیعی و تجاری، نشان می‌دهد که ماهیت «تجمیعی و تجاری» کالا (که ناشی از اجرای ماده 7 است) را پذیرفته است. تجاری شدن، نتیجه منطقی اجرای قانون است و قانون صرفاً برای این وضعیت تجاری، شرایط خروج (مانند تأیید شورا و پرداخت مبالغ معافیت) را وضع می‌کند . همچنین ماده 8 قانون ساماندهی مبادلات مرزی سقف و میزان تسهیلات معافیتی اقلام قابل ورود را تعیین می‌کند. فعالیت تعاونی باید در چهارچوب این سقف مُجاز باشد. این ماده نه به نحوه تجمیع، بلکه به میزان بهره‌مندی از معافیت اشاره دارد که پس از تجاری شدن کالا در تعاونی، وضعیت استفاده از همین معافیت‌ها طبق ماده 9 مشخص می‌شود و دلالتی بر محرومیت اشخاص ذی نفع از معافیت های قانونی مربوطه ندارد. از طرفی اصل 138 از فصل دهم قانون اساسی در تبیین وظایف قوه مجریه هر گونه وضع آیین‌نامه خلاف قانون را منع نموده و مسیولیت نظارت بر آن را به عهده رییس مجلس شورای اسلامی قرار داده است تا بدین وسیله از اجرایی شدن هر گونه آیین‌نامه خلاف قانون جلوگیری نماید و اصل 170 از فصل یازدهم قانون اساسی نیز در تبیین وظایف قوه قضاییه هر گونه آیین‌نامه خلاف قانون و مقرّرات اسلامی را قابل ابطال در دیوان عدالت اداری دانسته است . از این رو به دلایل و جهات فوق الذکر و در اجرای ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، استدعای صدور رای به تسرّی ابطال مصوبه باطل شده از تاریخ تصویب مصوبه مذکور را دارم . " ب: خ. م. دادخواست آقای … به وکالت از شاکیان ستون خواسته همان طور که مستحضرید آیین نامه نمی‌تواند شرایطی فراتر از قانون وضع کند و در صورت مغایرت، قابل ابطال است. همچنین ماده 9 قانون ساماندهی مبادلات مرزی، خروج کالاهای وارداتی مرزنشینان از استان مرزی را تنها در صورت تجاوز از سقف‌های ماده 8، مشمول تأیید شورای ساماندهی و پرداخت مبالغ معافیت‌ها دانسته است. اما تبصره 3 ماده 6 آیین نامه این قانون، بدون اشاره به این شرط قانونی، خروج کالا را مطلقاً منوط به تأیید گمرک و پرداخت مابه التفاوت حقوق ورودی کرده است که این موضوع مغایر با متن صریح قانون است. شرکت‌های مرزنشین موکّلین، در چهارچوب قانون مزبور و مطابق با مواد 9 و 8 قانون مورد اشاره، اقدام به واردات کالا با بهره‌مندی از معافیت‌های قانونی نموده اند. به عبارت بهتر شرکت موکّلین بنا به صراحت قانون، فقط در صورت واردات کالا خارج از سقف که در ماده 8 بیان شده، باید شروط ماده 9 را رعایت کنند و چنانچه واردات در محدوده سقف تعیینی قانون باشد، نیاز به رعایت تشریفات نمی باشد. تبصره موضوع خواسته، بر خلاف رویکرد حمایتی قانون از مرزنشینان، موجب تضییع حقوق قانونی ایشان در فروش و انتقال کالا شده و تعادلی میان عدالت منطقه‌ایی و امنیت معیشتی این قشر محروم ایجاد نکرده است. از طرفی تعارض بین متن قانون و آیین نامه، موجب ابهام در تفسیر و اجرای قانون شده که نه تنها بر خلاف اصول حکمرانی شایسته در نظام اداری کشور است، بلکه منجر به تشکیل پرونده‌های متعدّد تعزیراتی علیه موکّلین گردیده که در عمل باعث تضییع حقوق مکتسبه ایشان شده است. بنا ب راین هیات وزیران در تدوین آیین نامه مزبور با ایجاد قید جدید در تبصره 3 ماده 6 آیین نامه اشاره شده، فراتر از قانونگذاری عمل نموده و این مهم با اصل تفوّق قانون مغایر است. لذا درخواست ابطال تبصره 3 ماده 6 آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی مبادلات مرزی به دلیل مغایرت آن با تصریح آمده در ماده 9 قانون مزبور را خواستارم. " متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: " آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی مبادلات مرزی تاریخ تصویب: 1385/5/1 شماره ثبت:64342/ت34576هـ مورخ 1385/6/4 تاریخ انتشار: 1385/6/7 دسته: هیات وزیران (جمهوری اسلامی) هیات وزیران در جلسه مورخ 1385/5/1 بنا به پیشنهاد شماره 1/22331 مورخ 1384/11/26 وزارت بازرگانی و به استناد ماده (12) قانون ساماندهی مبادلات مرزی – مصوّب 1384 – آیین نامه اجرایی قانون یاد شده را به شرح زیر تصویب نمود: ............ ماده 6- وزارت بازرگانی فهرست، نوع، مقدار و میزان معافیت حقوق ورودی کالاهای قابل ورود توسط مرزنشینان و شرکت های تعاونی آنها را به صورت منطقه ای تعیین و پس از تأیید کارگروه موضوع ماده (12) قانون مزبور برای تصویب به هیات وزیران ارسال می نمایند. .............. تبصره 3- خرید و فروش کالاهای وارد شده توسط مرزنشینان و شرکت های تعاونی آنها در استان های مرزی به صورت خرده فروشی در همان استان مرزی مُجاز بوده ولی خروج کالاهای مذکور از استان مرزی به سایر نقاط کشور به صورت تجمیعی و تجاری با حذف معافیت ها و پرداخت مابه التفاوت حقوق ورودی و تأییدیه گمرک جمهوری اسلامی ایران و اخذ موافقت شورای ساماندهی مبادلات مرزی استان مُجاز م. ب.. .............. ماده 14 – آن دسته از مواد آیین نامه اجرایی قانون مقرّرات صادرات و واردات که تاکنون به تصویب رسیده اند و مغایر این آیین نامه می باشند، لغو می گردند. - معاون اول رییس جمهور" در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 58105/119617 مورخ 1404/7/23 ، نامه های شماره 1404/860045 مورخ 1404/6/23 معاون وزیر و رییس کل گمرک جمهوری اسلامی ایران و 91/115153 مورخ 1404/7/6 معاون امور حقوقی و مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی را ارسال کرده است که متن نامه ها اجمالاً به طور خلاصه به قرار زیر است: " برداشت شاکی مبنی بر این که «واردات در محدوده سقف تعیینی قانون باشد نیاز به رعایت تشریفات ندارد»، صحیح نبوده؛ چرا که در ماده (9) ساماندهی مبادلات مرزی (مصوّب 1384) خرید و فروش کالای وارداتی در استان های مرزی (که خروج آنها به سایر نقاط کشور، می تواند یکی از مصادیق فروش آنها باشد) تنها در صورتی که به شکل خرده فروشی باشد و مفاد ماده (4) قانون یاد شده را رعایت نماید، مُجاز است و به موجب ماده (4) آن، حضور نماینده گمرک برای انجام تشریفات ترخیص کالای مُجاز برای مبادلات مرزی، لازم دانسته شده و مبادله در بازارهای مشترک نیز با رعایت مواد قانون مذکور، مُجاز شناخته شده است. یعنی بنا به مفاد ماده (4)، رعایت مفاد ماده (8) قانون مزبور در مورد اقلام قابل ورود، شامل بخشی از مصارف معیشتی و نیازهای مرزنشینان لازم الاتباع م. ب.. بنابراین درصورتی که قید «مصارف معیشتی و نیازهای مرزنشینان» که در ماده (8) تصریح شده در مورد اقلام قابل ورود برای خروج کالا وجود نداشته باشد و این کالا جزء نیازهای مصرفی معیشتی مرزنشینان نبوده و در نتیجه از مرز به سایر مناطق کشور خارج شده باشد، حکم ماده (48) قانون امور گمرکی (مصوّب 1390) مبنی بر لزوم پرداخت حقوق ورودی و هزینه های انجام خدمات برای استفاده در داخل قلمرو گمرکی، باید مورد اجرا قرار گیرد. 2) ماده (9) قانون ساماندهی مبادلات مرزی، خروج تجمیعی و تجاری کالای وارداتی فراتر از سقف ماده (8) را منوط به تأیید شورای ساماندهی مبادلات مرزی نموده، اما هیچ گونه جوازی در این خصوص برای مصادیق زیر سقف ماده (8) قرار نداده و تعیین تکلیف موارد مسکوت در این قانون بر عهده آیین نامه اجرایی است. از همین رو، تبصره ( 3) ماده (6) قانون مزبور در مورد خروج تجمیعی و تجاری کمتر از سقف ماده (8) را تعیین تکلیف نموده است، زیرا، تأییدیه گمرک جهوری اسلامی ایران بعد از اخذ موافقت از شورای مذکور را کافی دانسته است. روشن است که این تأییدیه در راستای موافقت شورای یاد شده م. ب. و گمرک نمی تواند خلاف آن عمل نماید. در واقع آیین نامه، سکوت قانون در مورد خروج تجمیعی کالای وارداتی به سایر نقاط کشور را هم تعیین تکلیف نموده تا از برداشت ناصواب مبنی بر معافیت خروج کالای زیر سقف ماده (8) از هرگونه تشریفات قانونی و مالی جلوگیری شود. 3) برخلاف ادّعای شاکی، مفاد آیین نامه مورد شکایت نه تنها هیچ گونه منافاتی با تعادل میان عدالت منطقه ای و امنیت معیشتی مناطق محروم ندارد، بلکه در راستای تأمین این اهداف نیز می باشد؛ چرا که خروج کالای وارداتی زیر سقف ماده (8) بدون هیچ گونه تشریفات خاص قانونی، می تواند با انگیزه های سوداگری تعاونی های مرزنشین و واردکنندگان کالا در مرزها همراه شده و منجر به خروج کالاهای مصرفی مرزنشینان به صورت تدریجی به نفع سایر نقاط کشور گردد؛ درحالی که تشریفات مندرج در آیین نامه، می تواند خود مانعی برای خروج بی رویه کالای وارداتی مصرفی معیشتی مورد نیاز مرزنشینان از دسترس آنان گردد. 4) رویکرد حمایتی از مرزنشینان به معنای این نیست که هیچ گونه تشریفات قانونی بر رفتارهای اقتصادی ایشان اعم از خارج کردن کالاهای وارداتی یا فروش به سایر نقاط کشور حاکم نباشد و نباید به بهانه رویکرد حمایتی از تعاونی های مرزی، سیاست حقوقی اقتصادی اتّخاذ نمود که حقوق سایر شهروندان مرزنشین را تضییع نماید. آیین نامه با مُجاز دانستن خروج کالای وارداتی به سایر نقاط کشور هم حمایت از مرزنشینان را تأمین می نماید و هم با در نظر گرفتن تشریفات، نظیر تأییدیه گمرک، پرداخت مابه التفاوت حقوق ورودی و موافقت شورای ساماندهی مبادلات مرزی استان از سایر شهروندان مرزنشین نیز حمایت کرده و مانع تضییع حقوق معیشتی آنان می شود. 5) برخلاف ادّعای شاکی، تشکیل پرونده قاچاق مستند به تبصره مورد شکایت هیچ گونه خسارت جبران ناپذیر یا متعسّر الجبرانی برای اشخاص مشمول تبصره مذکور ایجاد نمی نماید. چرا که در صورت ابطال آیین نامه، گمرک موظّف به بازگرداندن کلّیه جریمه های اِعمالی و مبالغ دریافتی می گردد. بنا به مراتب فوق اتّخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد استدعا است. " گمرک جمهوری اسلامی ایران نیز در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره 1405220646825831 مورخ 1405/3/23 ضمن ارسال تصویر نامه شماره 1404/1317988 مورخ 1404/9/8 مدیرکل دفتر واردات گمرک جمهوری اسلامی ایران توضیح داده است که: 1ـ به موجب ماده 8 قانون ساماندهی مبادلات مرزی سقف اقلام قابل ورود برای مرزنشینان شامل بخشی از مصارف معیشتی و نیازهای مرزنشینان م. ب.. 2ـ مستند به ماده 9 قانون فوق الاشاره خروج کالاهای وارداتی به صورت تجمیعی و تجاری توسّط شرکت های تعاونی مرزنشینان موکول به واردات کالا به میزان فراتر از سقف تعیین شده در ماده 8 آن قانون با تأیید شورای ساماندهی مبادلات مرزی استان و پرداخت مبالغ ناشی از معافیت های قانونی مقرّر م. ب.. 3ـ از آنجایی که تبصره 3 ماده 6 آیین نامه اجرایی قانون فوق الذکر نحوه اجرای مواد 9 و 8 قانون مذکور را تبیین نموده است، بنابراین ضرورت موافقت شورای ساماندهی مبادلات مرزی استان و پرداخت معافیت ها در زمان اِعمال ماده 9 قانون ساماندهی مبادلات مرزی اجتناب ناپذیر بوده؛ لذا از نظر گمرگ ایران ضوابط قانونی موجود در زمان خروج کالا از استان فاقد هرگونه ابهام م. ب.. نظر به مراتب فوق و با التفات به این که گمرک ایران واضع آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی مبادلات مرزی نبوده و آیین نامه مذکور به پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت (وزارت بازرگانی) تصویب و ابلاغ گردیده، لذا گمرک ایران مستند به بند (الف) ماده 3 قانون امور گمرکی به منظور اِعمال سیاست های دولت در زمینه صادرات و واردات و عبور کالا و ایجاد وحدت رویه صرفاً مراتب اجرای ماده 9 و 8 آیین نامه مذکور را به گمرکات بخشنامه نموده است. بنابراین هیچ گونه تخلّف از قوانین و مقرّرات از سوی گمرک جمهوری اسلامی ایران صورت نگرفته و مستند به قوانین مذکور، رد دادخواست مطروحه مورد استدعا است." همچنین وزارت صنعت، معدن و تجارت در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره 679776 مورخ 1404/9/24 ، ضمن ایفاد نامه های شماره 6705874 مورخ 1404/9/12 و 6754877 مورخ 1404/9/19 معاون وزیر و رییس کل سازمان توسعه تجارت ایران، اجمالاً توضیح داده است که: " قانونگذار در ماده (8) قانون ساماندهی مبادلات مرزی تعیین سقف اقلام قابل ورود به مناطق مرزی را برعهده وزارت صنعت، معدن و تجارت گذاشته و در مفاد ماده های (12) و (9) نیز شرایط خرید و فروش کالاهای وارداتی در استان های مرزی و خروج کالا از استان های مذکور را تشریح و وظیفه تهیّه آیین نامه اجرایی قانون مذکور را به وزارت متبوع (با همکاری وزارتخانه های امور اقتصادی و دارایی، تعاون و کشور) محوّل نموده است. وزارت صمت [صنعت، معدن و تجارت] نیز در راستای عمل به تکالیف قانونی پیش گفته اقدام به تهیّه آیین نامه مورد اعتراض نموده و مفاد تبصره (3) ماده ( 6) آیین نامه مذکور نیز برگرفته از ماده (9) قانون ساماندهی مبادلات ارزی و منطبق با آن م. ب.. بنا بر مراتب پیش گفته ادّعای شاکی درخصوص مغایرت مقرره مورد اعتراض (تبصره 3 ماده 6 آیین نامه) با مواد (9) و (8) قانون ساماندهی مبادلات ارزی و فقدان اختیار این وزارتخانه جهت تصویب مقرره مذکور فاقد وجاهت قانونی بوده و قابلیت استماع را ندارد. با عنایت به مراتب معنونه و دلایل مندرج در نامه های صدرالاشاره رد شکایت مطروحه مورد استدعا است. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/4/2 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی براساس ماده 8 قانون ساماندهی مبادلات مرزی مصوّب 1384/7/6 : «سقف اقلام قابل ورود در اجرای این قانون که شامل بخشی از مصارف معیشتی و نیازهای مرزنشینان است و توسط وزارت صنعت، معـدن و تجارت تعیین می‌گردد، مشمول تخفیف حقوق ورودی برای کالاهای خوراکی (ارزاق عمومی) تا صد درصد و برای کالاهای غیرخوراکی تا پنجاه درصد متناسب با محرومیت منطقه پس از تصویب هیات وزیران خواهد بود» و براساس ماده 9 این قانون: «خرید و فروش کالاهای وارداتی در استان های مرزی به صورت خرده‌ فروشی با رعایت ماده (4) این قانون مُجاز است. خروج کالاهای مذکور از استان های مرزی به سایر نقاط کشور فراتر از سقف تعیین شده در ماده (8) این قانون به صورت تجمیعی و تجاری با تأیید شورای ساماندهی مبادلات مرزی استان و پرداخت مبالغ ناشی از معافیت های مقرّر در این قانون صورت می‌گیرد.» نظر به این که براساس ماده 9 قانون مذکور خروج کالاهای وارداتی از استان های مرزی به سایر نقاط کشور صرفاً در صورتی که فراتر از سقف تعیین شده در ماده (8) این قانون باشد منوط به تأیید شورای ساماندهی مبادلات مرزی استان و پرداخت مبالغ ناشی از معافیت های مقرّر در این قانون است و در مقرره مورد شکایت خروج کالاهای وارداتی از استان های مرزی به صورت مطلق مشمول پرداخت مابه‌التفاوت حقوق ورودی و تأییدیه گمرک جمهوری اسلامی ایران و اخذ موافقت شورای ساماندهی مبادلات مرزی استان شده است، لذا اطلاق مقرره مورد اعتراض در حدی که خروج کالای وارداتی به میزان پایین‌تر از سقف تعیین شده در ماده (8) قانون را مشمول پرداخت مابه‌التفاوت حقوق ورودی و تأییدیه گمرک جمهوری اسلامی ایران و اخذ موافقت شورای ساماندهی مبادلات مرزی قرار داده، خلاف قانون است و مستند به بند یک ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم ‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. / احمدرضا عابدی رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری