تاریخ دادنامه: 1405/4/23

شماره دادنامه: 140531390000982061 تاریخ دادنامه: 1405/4/23 شماره پرونده: 0302700 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: اتاق بازرگانی صنایع معادن و کشاورزی استان کرمان با وکالت آقای … و خانم … شکایت : 1- هیات وزیران 2- وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع شکایت و خواسته: ابطال واژه «مزایده» در تبصره های ماده 26 از آیین نامه اجرایی قانون معادن مصوّب 1392/4/11 گردش کار : آقای … و خانم … به وکالت از اتاق بازرگانی صنایع معادن و کشاورزی استان کرمان به موجب دادخواستی ابطال واژه «مزایده» در تبصره های ماده 26 از آیین نامه اجرایی قانون معادن مصوّب 1392/4/11 را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که: "مطابق مواد 5 و 10 قانون معادن، قانونگذار به طور صریح مراحل اکتشاف و بهره برداری را تفکیک کرده و آزادی عمل اشخاص حقیقی و حقوقی مُجاز در مرحله اکتشاف را تصریح نموده است. ماده 5 تأکید می کند که «اکتشاف ذخایر معدنی ... آزاد است» و ماده 10 به وضوح مقرّر می دارد که «مزایده تنها برای انتخاب بهره‌برداران ذخایر معدنی بلامعارض» پیش بینی شده است. این تفکیک نشان دهنده قصد قانونگذار در جداسازی فرآیندهای اکتشاف و بهره برداری است. در مقابل، ماده 26 آیین نامه اجرایی قانون معادن مصوّب 1392 و تبصره های آن، با الزام به برگزاری مزایده برای تعیین عامل و صدور پروانه اکتشاف، از چهارچوب های قانونی پیش بینی شده در قانون معادن تجاوز کرده است. این الزام نه تنها با مواد 5 و 10 قانون معادن مغایرت دارد، بلکه اصول حقوقی دیگری را نیز نقض می کند. اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصریح می کند که تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و کمیسیون های وزرا نباید با متن و روح قوانین مغایرت داشته باشد. ماده 26 آیین نامه اجرایی، با وضع الزامی که در قانون معادن پیش بینی نشده است، هم از متن قانون (مواد 5 و 10) و هم از روح کلی آن، که بر آزادی اکتشاف تأکید دارد، انحراف پیدا کرده است. وظیفه تدوین آیین نامه ها، صرفاً تبیین نحوه اجرای قانون است، نه وضع مقرّرات جدید، ماده 26 و تبصره های آن، به جای اجرای قانون، درعمل مفاد جدیدی وضع کرده اند که از حیطه اختیارات دستگاه اجرایی فراتر می رود. اکتشاف یک فرآیند پُر ریسک و نامعیّن است. الزام به برگزاری مزایده برای مرحله ای که هنوز مواد معدنی مشخص نیستند و ممکن است حتی به کشف ماده معدنی منجر نشود، مانع بزرگی برای جذب سرمایه گذاران خواهد بود. این الزام، برخلاف اهداف توسعه ای مندرج در قانون برنامه هفتم و سیاست های کلی نظام در حوزه معادن است. اشخاص حقیقی و حقوقی که طبق قانون معادن اجازه دارند به صورت آزادانه در اکتشاف فعالیت کنند، با این الزام آیین‌نامه‌ای از حقوق خود محروم می شوند. این موضوع، با اصل عدالت حقوقی مغایرت دارد و می تواند زمینه ساز ایجاد تبعیض و محدودیت های غیر قانونی در دسترسی به منابع معدنی شود. با توجّه به موارد فوق، ماده 26 آیین نامه اجرایی و تبصره های آن، نه تنها با مواد 5 و 10 قانون معادن تضاد دارد، بلکه به اصول اساسی حقوقی، عملیاتی، و سیاست های کلان توسعه ای نیز خدشه وارد می کند. فرآیند اکتشاف، طبق تعریف قانونی، عملیاتی ارادی و تجسّسی برای یافتن ماده معدنی است که ماهیت آن از ابتدا با ریسک و عدم قطعیت همراه است. به دلیل ناشناخته بودن وجود، کیفیّت، و کمیّت ذخایر معدنی در مرحله اکتشاف، موضوع مزایده د. ا. م. نامعیّن بوده و شرط صحت معاملات (مطابق مواد 190 و 216 قانون مدنی) را تأمین نمی کند. بنابراین، الزام به برگزاری مزایده برای تعیین عامل و صدور پروانه اکتشاف، مغایر اصول قانونی مرتبط با صحت معاملات است. الزام به برگزاری مزایده در مرحله اکتشاف، نه تنها موجب ایجاد مانع برای جذب سرمایه گذاران به دلیل ریسک بالا و نامعیّن بودن موضوع اکتشاف شده است، بلکه به حبس عمده محدوده های معدنی کشور منجر گردیده است. از سال 1392، پس از وضع آیین نامه جدید، وزارت صنعت، معدن و تجارت به دلیل ناتوانی در برگزاری مزایده برای این محدوده ها، عملاً 98 درصد از محدوده های معدنی را در وضعیت راکد نگه داشته است. این درحالی است که آیین نامه سابق مطابق با قانون معادن، شرایطی را فراهم می کرد که سرمایه گذاران در مرحله اکتشاف بتوانند آزادانه و با انگیزه به کشف ذخایر معدنی بپردازند. عدم فعالیت های اکتشافی در بخش معادن، محدود سازی فعالیت های اقتصادی، و توقّف در بهره برداری از ظرفیت های معدنی کشور، ضربه شدیدی به اهداف کلان توسعه ای وارد کرده است. این سیاست، برخلاف برنامه هفتم توسعه جمهوری اسلامی ایران، موجب می شود دستیابی به اهدافی نظیر رشد اقتصادی سالانه 13 درصد و افزایش 20 درصدی اشتغال در بخش معدن با چالش های جدّی مواجه گردد و به طور کلی، توسعه پایدار در این بخش را متوقّف نماید. " متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: " آیین نامه اجرایی قانون معادن مصوّب 1392/4/11 ……… ماده 26- وزارت [صنعت، معدن و تجارت] برای محدوده های اکتشافی بلامعارض و یا محدوده هایی که برای تکمیل عملیات اکتشاف در اختیار دارد، از طریق صدور پروانه اکتشاف و با رعایت مفاد این آیین نامه نسبت به تعیین عامل منتخب اقدام می کند. تبصره 1- تعیین عامل مذکور با توجّه به توان فنّی و مالی و قیمت پیشنهادی موضوع تبصره ( 3) ماده (6) قانون از طریق مزایده انجام می شود. تبصره 2- وزارت موظّف است دستورالعمل فراخوان مزایده را با توجّه به گروه بندی مواد معدنی موضوع ماده (3) تهیه و ابلاغ کند. تبصره 3- مبلغ موضوع تبصره (3) ماده (6) قانون، طبق دستورالعمل وزارت اخذ خواهد شد و مابه التفاوت قیمت پیشنهادی برنده مزایده با مبلغ یاد شده در زمان صدور گواهی کشف دریافت می شود. تبصره 4- در صورت تکمیل عملیات و کشف ذخیره معدنی، پس از دریافت مبلغ پیشنهادی برنده مزایده، گواهی کشف توسط وزارت به نام وی صادر خواهد شد. تبصره 5 (اصلاحی 1392/6/31 ) - مالک یا مالکان شخصی در ملک خود و یا موقوفات، در صورت برنده شدن در مزایده باید صرفاً قیمت پیشنهادی را قبل از صدور گواهی کشف پرداخت کنند. تبصره 6- پروانه های اکتشاف واگذار شده از طریق مزایده، مشمول موارد مترتب بر پروانه های اکتشاف از جمله انتقال، تمدید مدّت اعتبار، تغییر کیفیت ماده معدنی، تغییر نوع ماده معدنی و سایر موارد مرتبط طبق قانون و این آیین نامه هستند " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 4249839 مورخ 1403/10/4 توضیح داده است که : " ماده 2 قانون معادن بر لزوم حفظ و بهره برداری بهینه از ذخایر معدنی کشور تأکید دارد. ماده 26 آیین نامه اجرایی نیز با برگزاری مزایده بر مرحله اکتشاف، در واگذاری محدوده های معدنی و جلوگیری از انحصارطلبی را تأمین می کند. در ماده 5 قانون معادن نیز که بیان می دارد؛ «اکتشاف ذخایر معدنی توسط اشخاص حقیقی و حقوقی مُجاز آزاد است.» در مقام اباحه امر بوده و منطقاً در معنای بی ضابطگی و حذف فرآیندهای نظارتی نیست. مضافاً این که در ماده 6 قانون مذکور، تصریحاً؛ «چگونگی اخذ پروانه، انتقال حقوق متعلّق به آن پروانه و نیز سایر موارد ضروری» به تصویب آیین نامه اجرایی موکول شده است، لذا ماده 26 آیین نامه اجرایی نیز در همین مسیر تصویب و در برگیرنده شرایط و چهارچوب فعالیت اکتشافی می باشد، از این حیث ناقض اصل آزادی اکتشاف نیست، بلکه آن را قانونمند می کند. نکته حایز اهمیت آن که در مزایده محدوده اکتشافی، اساساً ارزش ذخیره معدن (حقوق دولتی) ملاک تعیین قیمت پایه نبوده، بلکه قیمت پایه بر اساس تبصره 3 ماده 6 قانون معادن (حق‌الارض) تعیین می گردد، بدین صورت که به ازاء هر کیلومتر مربع از محدوده اکتشافی، شورای عالی معادن مبلغی را تعیین می نماید که این مبلغ قیمت پایه در مزایده محسوب می گردد، لذا د. ا. م. اساساً میزان ذخیره معدن ملاک تعیین قیمت نبوده و صرفاً عرصه معدن محل توجّه م. ب.. در مزایده محدوده اکتشافی، حق تقدّم برای صدور پروانه اکتشاف در عرصه معدنی مشخص می گردد این حق تقدّم، ناظر به بهره برداری احتمالی از ذخایر معدنی است و طبق اصول حقوقی، علم اجمالی به موضوع معامله کفایت می کند. ماده 216 قانون مدنی تصریح می کند که مورد معامله نباید مبهم باشد، مگر در موارد خاصّه که علم اجمالی کافی است. در اکتشاف مواد معدنی، اطّلاعات پایه ای نظیر موقعیت جغرافیایی، نوع پهنه، و احتمال وجود ذخایر معدنی مشخص است. بنابراین، موضوع مزایده از حالت ابهام خارج بوده و انطباق آن با ماده 216 محرز است. ریسک پذیری در فعالیت های معدنی، به ویژه در مرحله اکتشاف، ذات این فعالیت است و نمی توان عدم قطعیت را به عنوان دلیلی برای عدم برگزاری مزایده مطرح نمود و از آنجا که پروانه اکتشاف، امتیازی محدود است، مزایده صرفاً روشی برای واگذاری امتیاز صدور پروانه اکتشاف به متقاضی است و منجر به تعهّد قطعی برای کشف ذخایر معدنی نمی‌شود. اجرای ماده 26 آیین نامه پیامدهای مثبتی نظیر تأمین شفافیّت و جلوگیری از سوء استفاده، ضرورت شفافیّت در واگذاری محدوده های اکتشافی، منع انحصار طلبی و بی عدالتی در واگذاری ذخایر معدنی، افزایش رقابت و جذب سرمایه گذاران با توان مالی و فنّی بالا در بخش معدن را به همراه خواهد داشت و نظارت دقیق بر مراحل اکتشاف از طریق فرآیند مزایده، موجب جلوگیری از تخریب محیط زیست و بهره برداری غیر اصولی از محدوده های معدنی خواهد شد. فلذا برابر موارد معروضه شکایت شاکی فاقد وجاهت قانونی است. " علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای طرف دیگر شکایت (هیات وزیران) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/4/23 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی براساس ماده 6 قانون معادن: «اکتشاف ذخایر معدنی، منوط به صدور پروانه اکتشاف توسط وزارت معادن و فلزات است. چگونگی اخذ پروانه، ضوابط اکتشاف، مدّت ‌اعتبار پروانه، انتقال حقوق متعلّق به آن پروانه و نیز سایر موارد ضروری مربوط برابر مفاد این قانون در آیین‌نامه اجرایی تعیین خواهد شد» و وضع مقرره مورد شکایت در چهارچوب صلاحیت مقرّر در این ماده صورت گرفته است. ثانیاً برمبنای ماده 10 همین قانون: «بهره‌‌برداران از ذخایر معدنی بلامعارض به ‌استثناء کاشفان فقط در مهلت مقرّر در ماده (7) از طریق مزایده‌ای که شرایط آن به ‌ترتیبی که در آیین‌‌نامه اجرایی این قانون خواهد آمد، از بین اشخاص حقیقی و حقوقی که به ‌موجب قوانین کشور مُجاز به فعالیت‌ اقتصادی در ایران می‌باشند، انتخاب می‌‌گردند» و هرچند در این ماده کاشفان از مزایده مقرّر در ماده مستثنی شده‌اند، ولی حکم ماده 26 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن که براساس آن مقرّر شده است : «وزارت [صنعت، معدن و تجارت] برای محدوده‌های اکتشافی بلامعارض و یا محدوده‌هایی که برای تکمیل عملیات اکتشاف در اختیار دارد، از طریق صدور پروانه اکتشاف و با رعایت مفاد این آیین‌نامه نسبت به تعیین عامل منتخب اقدام می‌کند»، منصرف از مورد مقرّر در ماده 10 قانون معادن و ناظر به مواردی است که در محدوده بلامعارض، اساساً اکتشافی صورت نگرفته و وزارت صنعت، معدن و تجارت اقدام به تعیین عامل منتخب برای آغاز اکتشاف می‌نماید و حال آن که در فرض مقرّر در ماده 10 قانون معادن کاشف یا کاشفان از قبل اقدام به اکتشاف نموده و بر همین اساس نیز انجام مزایده منتفی شده است. ثالثاً ملاک برگزاری مزایده به تصریح تبصره 3 ماده 6 قانون معادن نه ارزش ذخیره معدن که حق الارض یا مبلغ تعیین شده توسط شورای عالی معادن به ازای هر کیلومتر پهنه اکتشافی است که براساس عواملی نظیر موقعیت جغرافیایی و نوع پهنه و احتمال وجود ماده معدنی در آن تعیین می‌شود و لذا موضوع مشمول عنوان معاملات غرری و جهل به موضوع معامله نیست و علم اجمالی به موضوع معامله که در ماده 216 قانون مدنی به آن تصریح شده در اینجا حاصل است و در نتیجه مقرّرات مورد شکایت مغایرتی با قانون نداشته و خارج از حدود اختیار نبوده و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم ‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. / احمدرضا عابدی رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری