رأی شماره 1958 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده 43 عوارض ورود به داخل محدوده شهر از تعرفه مصوب عوارض محلی سال 1389 شورای اسلامی‌ شهر اردبیل با اصلاحات و الحاقات بعد

شماره: هـ /90 /215 تاريخ: 24 /12 /1393 تاريخ دادنامه : 11 /12 /1393 شماره دادنامه: 1958 كلاسه پرونده : 90 /215 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي‌ديوان عدالت اداري شاكي : آقاي ايوب بهادر به وكالت از آقاي اياز احمدي موضوع شكايت و خواسته : ابطال ماده 43 عوارض ورود به داخل محدوده شهر از تعرفه مصوب عوارض محلي سال 1389 شوراي اسلامي‌شهر اردبيل گردش كار : آقاي ايوب بهادر به وكالت از آقاي اياز احمدي به موجب دادخواستي ابطال ماده 43 عوارض ورود به داخل محدوده شهر از تعرفه مصوب عوارض محلي سال 1389 شوراي اسلامي‌شهر اردبيل را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: « احتراماً، شرح دادخواست اين است كه موكل بنده به دلالت مندرجات فتوكپي مصدق سند عادي كه ملك ششدانگ زمين به مساحت 691 مترمربع جزء از پلاك ثبتي شماره 127 اصلي واقع در بخش 3 اردبيل بوده كه در سال 1374 و قسمتي نيز در سال 1384 محدوده قانوني شهر اردبيل، محدوده شهر اردبيل مقداري افزايش يافته كه اين افزايش به تصويب وزارت كشور و مسكن و شهرسازي رسيده و شهرداري ابلاغ و با استناد قانون نوسازي و عمران شهري و همچنين ماده 100 قانون شهرداري مالكان كليه اراضي و املاكي كه در محدوده قانوني قرار مي‌گيرد قبل از هر اقدام بايد از شهرداري مجوز دريافت نمايند كه موكل بنده در مورخ 17 /8 /1389 به شهرداري مراجعه و پس از بررسيهاي مكرر از سوي مأمورين فني مراتب جهت رسيدگي به تخلفات ساختماني موضوع به كميسيون ماده 100 شهرداري دلالت و كميسيون مزبور پس از بررسي و اخذ نظريه مأمورين فني و نظام مهندسي حكم بر ابقاء بنا و پرداخت جريمه مبادرت به اصدار رأي كرده و موكل بنده تمكين به رأي صادر شده و عوارضات متعلقه كه بعد از صدور رأي محاسبه و وصول مي‌نمايد. متأسفانه شهرداري علاوه بر عوارضات فوق مبلغ 375 /084 /123 ريال به عنوان عوارض ورود به داخل محدوده شهر مستند به ماده 43 تعرفه عوارض محلي سال 1389 را مطالبه مي‌نمايد و استناد شهرداري به مصوبه شوراي شهر بوده كه مصوبه مزبور در ماده 43 كه كپي مصوبه به پيوست تقديم مي‌شود. مع هذا اخذ عوارضي غير از قوانين مزبور و آن هم با تصويب شوراي شهر به عنوان عوارض ورود به داخل محدوده شهر و با فرمول خاص اجحاف د. ح. مردم و مخالف قانون بوده و اخذ عوارض غير از آن چه كه در قانون تجميع عوارض آمده عوارض ثانوي بوده و وجاهت قانوني نداشته و خارج از حدود و صلاحيت اختيار وظايف قانوني شورا و شهرداري است. ب. ت. ب. اين كه مصوبه مزبور با پيشنهاد شهرداري و با تصويب شوراي شهر صورت گرفته و آن هم به دليل اين است كه شهرداري بتواند با دريافت وجوهي از مراجعان و صاحبان املاك اقدام نمايد. ثانياً: افزايش محدوده قانوني ب. ت. ب. مصوبه كميسيون ماده 5 بوده و با درخواست موكل اينجانب صورت نگرفته ثالثاً: در هيچ كجاي قانون قيد نشده كه چنانچه محدوده شهر افزايش پيدا كند و زميني در داخل محدوده شهر قرار گيرد وجهي به شهرداري پرداخت شود و حتي به طور ضمني چنين رخصتي به كميسيون ماده 5 اعطاء نشده است تا اين موضوع به شوراي شهر و يا شهرداري تفويض شود. علي هذا با عنايت به اين كه وضع محظورات قانوني در قبال وجه ولو اين كه مبالغ دريافت شده براي عمران و آباداني شهر مورد استفاده قرار گيرد علاوه بر اثرات ناخوشايند اجتماعي و فرهنگي و اقتصادي خلاف اصل تساوي افراد در برابر قانون است و در صورت تحقق چنين مسايلي جايگاه حقوق خود را با تابعي از قدرت و توان مالي آن تبديل خواهد كرد. رابعاً: با عنايت به وظايف شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران كه در كميسيون ماده 5 آن مواد 2 و 5 قانون تأسيس شوراي مزبور مصوب 1351 تصريح شده است حاوي ايجاد مجوز در مورد تفويض اختيارات اين مقامات به اشخاص ديگر از جمله شهرداري و يا شوراي شهر نمي‌باشد تا شورا و شهرداري بتواند در اين خصوص وجهي به عنوان عوارض ورود به محدوده دريافت نمايد وضع قواعد آمره مبني بر سلب مالكيت مشروع و قانوني اشخاص از طريق التزام آن به پرداخت وجه يا بلاعوض در مقام تغيير كاربري و ورود به محدوده نمي‌باشد لذا مصوبه شوراي شهر مغاير با اصول اساسي و مواد قانون مدني در باب اعتبار تسليط اشخاص به اموال خود و لزوم رعايت حقوق آن مي‌باشد در ضمن نظريه مورخ 20 /4 /1380 فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع بودن اخذ هرگونه زمين يا وجه در قبال تغيير كاربري طي‌نامه شماره 1756 /21 /80 ـ 24 /4 /1380 را خلاف شرع شناخته و همچنين نظريه‌هاي شماره 840ـ 13 /1 /1374 و 569 سال 1375 شوراي نگهبان وصول هرگونه وجهي از اشخاص بايد مستند به قانون باشد كه در مانحن‌فيه در چنين موردي، قانوني وجود ندارد. علي هذا با عنايت به موارد مطروحه فوق اخذ هرگونه وجهي در قبال ورود به محدوده خلاف قانون بوده كه به هر منظور جلوگيري از تضييع حقوق حقه قانوني موكل، تقاضاي ابطال مصوبه مزبور از محضر ديوان مورد تمناست. » متعاقباً وكيل شاكي به موجب لايحه‌اي كه به شماره 5800265ـ 25 /3 /1390 ثبت دفتر انديكاتور هيأت عمومي‌ديوان عدالت اداري شده توضيح داده است كه: «احتراماً، عطف به اخطاريه مورخ 14 /12 /1390 در پرونده كلاسه 900095 مطروح در هيأت عمومي‌در خصوص بيان حكم شرعي و اشاره به اصول قانون اساسي و در راستاي طرح دعوا مبني بر ابطال ماده 43 تصويبي از شوراي شهر اردبيل موارد ذيل به عرض مي‌رساند: اولاً: نظر به اين كه وصول هرگونه وجهي از اشخاص بايد مستند به قانون باشد كه در مانحن فيه قانوني براي اعمال ماده 43 و اخذ وجوه از شهروندان وجود ندارد و مصوبه مزبور مغاير با ماده 22 و 70 قانون ثبت و مواد 30، 31، 25، 38، 143 و 144 و مواد 209 و 22 قانون مدني و مغاير با اصول 4، 22، 31، 46، 47 و همچنين بند 12 اصول سوم قانون اساسي جمهوري اسلامي‌است. ثانياً: نظريه شماره 5621 /21 /78ـ13 /8 /1378 شوراي نگهبان كه مشعر داشته اخذ هرگونه وجهي چنانچه استناد قانوني نداشته باشد خلاف شرع تلقي شده و نيز نظريه 1756 /21 /80 ـ 21 /4 /1380 شوراي نگهبان نيز مشعر داشته چنانچه صاحبان زمين رأساً متقاضي استفاده از مزاياي ورود به محدوده توسعه و عمران شهر نباشد گرفتن هرگونه وجه را خلاف شرع دانسته است و اين كه مسؤوليت قانوني كميسيون موضوع ماده 5 قانون تأمين شوراي عالي شهرسازي و معماري ديوان بررسي و تصويب طرحهاي تفصيلي شهري و تغييرات آنها در محدوده تعريف طرح تفصيلي بوده و كميسيونهاي مربوطه و تنظيم طرح جامع قانوناً حق ندارند مراجعه كنندگان را ملزم به پرداخت وجهي د. ح. شهرداري نمايند. لذا ب. ت. ب. مراتب معنونه و نظر به اين كه محدوده مورد نظر بدون درخواست مالك (موكل) در محدوده شهر قرار گرفته در اين خصوص اخذ وجه مغاير با قانون و مواد اعلامي‌در مارالذكر بوده كه با اين اوصاف تقاضاي تصميم شايسته و بايسته م. ا.. » متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زير مي‌باشد: «1ـ عوارض املاك داير و باير وارده به محدوده قانوني شهر برابر طرح تفصيلي در رابطه با اعياني چنانچه يك ملك در زمان احداث اعيانيهاي آن خارج از محدوده قانوني شهر واقع بوده باشد بعد از رسيدگي به تخلفات ساختماني آن از سوي كميسيونهاي ذي‌صلاح در صورت ابقاء يا بلامانع شناخته شدن طبق ضوابط علاوه بر عوارضات قانوني متعلقه از بابت ورود به محدوده خدماتي شهر 25% ارزش عرصه زمان ورود به محدوده كه هر متر آن معادل 25 برابر ارزش منطقه‌اي سال ورود مي‌باشد محاسبه و اخذ خواهد شد. در رابطه با اراضي باير كه به محدوده قانوني شهر برابر طرح تفصيلي الحاق گرديده‌اند موقع مراجعه به شهرداري پس از اعمال گذربندي در صورت بلامانع بودن ملك علاوه بر عوارضات متعلقه قانوني از بابت ورود به محدوده خدمات شهري 25% ارزش عرصه زمان ورود به محدوده كه هر متر آن معادل 15 برابر ارزش منطقه‌اي سال ورود با رعايت بر جبهه و پشت جبهه محاسبه و وصول خواهد شد. تبصره1ـ املاك و اراضي كه برخلاف طرح تفصيلي 12 /4 /1384 و برابر نظريه كميسيون ماده 5 به داخل محدوده الحاق مي‌گردند 30 برابر ارزش منطقه‌اي بند يك اخذ مي‌شود. تبصره2ـ ماده فوق‌الذكر شامل املاكي كه داراي اعياني به صورت مسكوني مورد بهره برداري قرار مي‌گيرند نمي‌باشد (حداكثر براي عرصه‌هاي 200 مترمربع و كمتر). تبصره3ـ اراضي باير و مزروعي با هر مساحتي 55% به عنوان سهم خدمات شهري و باغات معادل 70% سهم خدمات شهري اقدام خواهد شد. » در پاسخ به شكايت مذكور، شهرداري اردبيل به موجب لايحه شماره 69160 /19ـ 25 /4 /1390 توضيح داده است كه: « احتراماً، عطف به اخطاريه شماره 900095ـ 28 /3 /1390 در خصوص دادخواست تقديمي‌آقاي اياز احمدي به طرفيت شهرداري اردبيل مبني بر تقاضاي ابطال ماده 43 عوارض ورود به داخل محدوده شهر و تعرفه مصوب عوارض محلي شوراي اسلامي‌شهر اردبيل موارد چند در فرجه مقرر جهت استحضار تقديم مي‌دارد. 1ـ همان گونه كه مستحضريد به موجب ماده 100 قانون شهرداريها مالكان اراضي و املاك واقع در محدوده شهر يا حريم آن بايد قبل از هر اقدام عمراني يا تفكيك اراضي و شروع ساختمان از شهرداري پروانه اخذ نمايد كه در غير اين صورت شهرداري مي‌تواند از عمليات ساختماني احداثيهاي بدون پروانه يا مخالف مفاد پروانه جلوگيري نمايد. لذا در محـدوده ملك قولنامه اي، شاكي بدون پروانه ساخت و اخذ مجوز در سال 1365 اقدام به احداث طبقه اول تجاري به مساحت 90 /92 مترمربع و بالكن تجاري به مقدار 50 /40 مترمربع كرده كه جريان امر به كميسيون ماده 100 ارجاع و مبلغ 5574000 ريال جريمه نقدي نسبت به سال احداث د. ح. متخلف صادر و هزينه عوارضات نيز ط. ت. عوارض محلي شوراي اسلامي‌شهر نيز اخذ خواهد شد. 2 ـ ب. ت. ب. دادخواست تقديمي ‌ماضي به كلاسه 900093ـ14 /2 /1390 به طرفيت شوراي اسلامي‌شهر اردبيل از ناحيه خواهان پرونده آقاي اياز احمدي به آن هيأت طرح شده و به موجب بند 16 ماده 71 و 77 قانون تشكيلات و وظايف انتخابات شوراهاي اسلامي‌وضع هرگونه عوارض در صلاحيت شوراهاي اسلامي‌شهر است بدين توضيح كه شوراها اختيار وضع هرگونه عوارض محلي را دارند لذا مصوب مورد نظر نيز در چهارچوب قانون و در حيطه صـلاحيت مصوبه و سپس به تصويب فرمانداري محل نيز رسيده و لازم‌الاجراء شده است و طرح دعوا متوجه شهرداري اردبيل نمي‌شود. 3ـ از طرفي طبق بند 1 ماده 29 آيين‌نامه مالي شهرداريها كه يكي از درآمدهاي شهرداري ناشي از عوارض عمومي ‌(درآمدهاي مستمر) بوده و بر اساس ماده 30 همان آيين‌نامه هر شهرداري داراي تعرفه‌اي خواهد بود كه بر اساس ماده 1 آيين‌نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض كه به شوراهاي اسلامي‌شهر اجازه داده مي‌شود كه با رعايت ضوابط و ترتيبات، عوارض وضع نمايند. 4ـ بر اساس اصلاحيه ماده 12 قسمت (ب) ميزان بهاء خدمات احداث ساختمان غيرمسكوني و ماده 9 بند 1 به عنوان عوارض پذيره و نيم طبقه تجاري، سه باب پاركينگ طبق ماده 15 بند 2 جريمه ماده 100 طبق رأي كميسيون ماده 100 شهرداري محاسبه شده است. علي‌اي‌حال با عنايت به موارد معنونه معروضي رد شكايت نامبرده مورد تقاضاست. » هيأت عمومي‌ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعـب ديوان تشكيل شد. پـس از بحث و بررسي، با اكثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي كند. رأي هيأت عمومي به موجب تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرحهاي دولتي و شهرداريها مصوب سال 1367 مقرر شده است « در مواردي كه تهيه زمين عوض در داخل محدوده‌هاي مجاز براي قطعه‌بندي و تفكيك و ساختمان‌سازي ميسر نباشد و احتياج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهاي مصوب توسعه شهري مورد تأييد مراجع قانوني قرار بگيرد، مراجع مزبور مي‌توانند در مقابل موافقت با تقاضاي صاحبان اراضي براي استفاده از مزايـاي ورود به محـدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازي زمين و واگذاري سطوح لازم براي تأسيسات و تجهيزات و خدمات عمومي، حداكثر تا 20% از اراضي آنها را براي تأمين عوض اراضي واقع در طرحهاي موضوع اين قانون و همچنين اراضي عوض طرحهاي نوسازي و بهسازي شهري، به طور رايگان دريافت نمايند .» نظر به اين كه ضوابط مقرر در تبصره 4 ماده واحده مذكور در تصويب ماده 43 تعرفه عوارض محلي سال 1389 شهرداري اردبيل مصوب شوراي اسلامي‌شهر اردبيل رعايت نشده است، لذا ماده 43 تعرفه عوارض محلي سال 1389 مصوب شوراي اسلامي‌شهر اردبيل به جهت مغايرت با قانون پيش گفته مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود. رئيس هيأت عمومي‌ديوان عدالت اداري ـ محمدجعفر منتظري