نظریه مشورتی شماره 7/99/644 مورخ 1399/06/31

نظریه مشورتی شماره 7/99/644 مورخ 1399/06/31 خ. م.: در این استعلام، مالک قطعه زمینی که طبق تصویب‌نامه ملی شدن جنگل‌ها مصوب 1341 به عنوان زمین غیرملی و مستثنیات شناخته شده است، به دلیل قرار گرفتن در حریم شهری و تصمیم اداره راه و شهرسازی مبنی بر موات دانستن آن، دعوایی برای ابطال رای کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری مصوب 1366 را مطرح کرده است. پرسش‌های مطرح شده شامل این موارد است: آیا اداره راه و شهرسازی مجاز است نوعیت زمین را با استناد به قانون زمین شهری تغییر دهد؟ تفاوت مفهوم احیاء و عمران در اراضی موات شهری و اراضی ملی چیست؟ و آیا تشخیص سازمان جنگل‌ها در تعیین نوعیت اراضی معتبر است؟ در پاسخ، اداره کل حقوقی قوه قضائیه اعلام کرده است که کمیسیون ماده 12 نمی‌تواند نوعیت ملک را تغییر دهد، چرا که مرجع قبلی (سازمان جنگل‌ها) آن را به عنوان مستثنیات تشخیص داده است و این امر ممکن است حق مکتسبه مالک را به خطر بیندازد. همچنین، احیاء و عمران در قوانین مختلف جمهوری اسلامی ایران دارای یک مفهوم کلی مشترک هستند، هرچند که مصادیق آن‌ها ممکن است متفاوت باشد. تاریخ نظریه: 1399/06/31 شماره نظریه: 7/99/644 شماره پرونده: 99-83-644 ع استعلام: قطعه زمینی در اجرای تصویب‌نامه ملی شدن جنگل‌ها مصوب 1341 هیأت وزیران واجد سابقه احیاء و عمران معرفی و غیر ملی و جزء مستثنیات اعلام شده است، سال‌ها بعد به جهت توسعه شهری آن قطعه در محدوده و حریم شهری قرار می‌گیرد. اداره راه و شهرسازی با تمسک به قانون زمین شهری آن را موات دانسته است. مالک، دعوایی به خواسته ابطال رأی کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری در محکمه مطرح می‌کند. 1- آیا با وجودی که در اجرای تصویب‌نامه ملی شدن جنگل‌ها زمین مزبور غیر ملی و اصطلاحا جزء مستثنیات معرفی شده است، اداره راه و شهرسازی مجاز است به بهانه قرار گرفتن بعدی آن در محدوده و حریم شهر پرونده‌ی تشکیل و تشخیصی خلاف تشخیص سازمان جنگلها به عنوان متولی وقت بدهد و با نادیده گرفتن تشخیص تولیت پیشین آن را ملی و موات اعلام کند؟ در صورت صدور چنین نظری، آیا محکمه می‌تواند به صرف احراز تشخیص سابق سازمان جنگل‌ها و بدون انجام کارشناسی، رأی کمیسیون ماده 12 را باطل و حکم بر غیر ملی بودن زمین بدهد. 2- آیا مبنا و چگونگی احیاء و عمران اراضی موات شهری موضوع قانون زمین شهری و اراضی ملی موضوع تصویب‌نامه ملی شدن جنگل‌ها مصوب 1341 با یکدیگر متفاوت است؟ به عبارت دیگر آیا مفهوم عمران و احیاء اراضی موات شهری با مفهوم عمران و احیاء اراضی موضوع تصویب‌نامه مزبور تفاوت و اختلاف بنیادین دارد؟ 3.- چنانچه به اعتبار تشخیص سابق سازمان جنگل‌ها در مورد ملی یا مستثنی اعلام نمودن اراضی قائل باشیم، آیا این نتیجهگیری صادق است که شمول قانون زمین شهری صرفاً راجع به زمین‌هایی است که در زمان تصویب قانون داخل در محدوده و حریم شهری قرار داشته‌اند و شامل زمین‌هایی نمی‌شود که بعد از تصویب قانون زمین شهری به جهت توسعه شهر وارد بافت می‌شوند و وزارت راه و شهرسازی جهت موات دانستن این قبیل زمین‌ها اختیاری ندارد و صرفاً می‌تواند راجع به نوعیت آن‌ها با رعایت ضوابط شهری و طرح‌های جامع و تفصیلی اظهارنظر کند؟ نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه: سوال 1 و 3- چنانچه در مورد نحوه اجرای مقررات ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب 1346 با اصلاحات و الحاقات بعدی، مراجع صلاحیت‌داری که از طرف سازمان منابع طبیعی و سپس وزارت جهاد سازندگی و در حال حاضر از طرف وزارت جهاد کشاورزی تعیین شده‌اند، از طریق کمیسیون مربوط ملکی را جزء مستثنیات تشخیص دهند، در صورتی که ملک مزبور به علت توسعه شهر داخل محدوده و حریم شهر و شهرک شود، کمیسیون موضوع ماده 12 قانون زمین شهری مصوب 1366 مجاز نیست ملک مذکور را موات اعلام کند؛ زیرا اولاً، به جهت این‌که مرجع صلاحیت‌داری پیش از ورود ملک به محدوده و حریم شهر و شهرک، نوعیت این ملک را مستثنیات تشخیص داده است، مرجع بعدی یعنی کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری نمی‌تواند نوعیت این ملک را تغییر دهد. ثانیاً، برای مالک مستثنیات، حق مکتسبه‌ای دایر بر مالکیت وی بر زمین مذکور به وجود می‌آید که مرجع بعدی حق سلب یا ساقط کردن آن را ندارد و نمی‌تواند آن را موات اعلام کند و اگر چنین اتفاقی روی دهد، مالک مستثنیات می‌تواند با دادن دادخواست به دادگاه صالح آن را ابطال کند. 2- با عنایت به ماده 141 قانون مدنی که در آن تصریح شده است: «مراد از احیای زمین آن است که اراضی موات و مباحه را به وسیله عملیاتی که در عرف آباد کردن محسوب است، از قبیل زراعت، درختکاری، بنا ساختن و غیره، قابل استفاده نمایند»: اولاً، احیا، اعم از آباد کردن (عمران) است. ثانیاً، منظور از اراضی مباحه، اعم از مباحات اصلی و بالعرض است. ثالثاً، موارد مذکور از مصادیق احیا و عمران، در ماده قانونی مزبور تمثیلی است، نه احصایی و نه محدود به موارد مذکور. موضوع دیگر این‌که با توجه دقیق واضعین تصویب‌نامه قانونی ملی شدن جنگل‌های کشور مصوب 1341/10/27 در به کارگیری اصطلاح «احداث» به جای «احیاء» در تبصره 3 ماده دوم این تصویب‌نامه، به نظر می‌رسد که کاربرد اصطلاح «احیا» در صدر ماده دوم مصوبه مزبور و «عملیات احیایی و عمرانی... در داخل جنگل یا جنگل‌های مربوط...» در بند (11) ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون ملی شدن جنگل‌ها مصوب 1342/6/6 هیأت وزیران منحصر به مواردی است که در قسمتی از جنگل به عللی از قبیل افتادن یا قطع ‌شدن یا خشک شدن درختان جنگلی یا آتش‌سوزی، عملیات احیایی و عمرانی جنگل از قبیل نهال‌کاری، درختکاری، هرس کردن، پیوند زدن و بازسازی و حتی در مواردی توسعه جنگل، ضرورت یابد که در این قبیل موارد، سازمان جنگلبانی از طریق طرح‌های جنگلداری (30 ساله) نسبت به واگذاری طرح به اشخاص اقدام می‌کند و اما در قانون زمین شهری مصوب 1366، منظور از عمران و احیاء عمدتاً تأمین مسکن و تأسیسات عمومی است و حتی در ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب 1371/3/24 تصریح شده است: «منظور از عمران و احیای قابل قبول در قانون زمین شهری... عمومات یادشده در ماده (141) قانون مدنی و مقررات بعدی در باب احیاء و عمران زمین‌هاست...» و تشخیص عمران و احیاء و تأسیسات متناسب و تعیین نوع زمین دایر و تمیز بایر از موات، بر عهده وزارت راه و شهرسازی (وزارت مسکن و شهرسازی سابق) است. مواردی که غیرموات تلقی می‌شود (به بیان دیگر مستثنیات موات)، در ماده 8 آیین‌نامه اجرایی مزبور احصاء شده است. بنا به مراتب مزبور، معنی و مفهوم کلی اصطلاحات «احیاء و عمران» در قوانین متعدد جمهوری اسلامی ایران از جمله در دو قانون مذکور در استعلام، یکی است و بین آن‌ها تفاوت و اختلاف بنیادین به نظر نمی‌رسد؛ لکن مصادیق این مفهوم کلی در قوانین مختلف حاکم بر موضوع مورد استعلام، ممکن است متفاوت باشد.