رأی شماره‌ ۲۹۵۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع «حکم مقرر در ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری (موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیران) درخصوص مأموریت کارمندان رسمی یا پیمانی دستگاههای اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۱۱/۱۲ شماره دادنامه: ۲۹۵۹ شماره پرونده: ۰۰۰۱۵۶۲ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای … موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیران گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ذیل ماده ۵ و عبارت «با پرداخت حقوق و فوق‌العاده‌های از اعتبار دستگاه محل مأموریت» از ماده ۷ و ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " به استحضار می‌رساند: در تبصره ذیل ماده ۵ پرداخت فوق‌العاده‌ها و هزینه‌هایی مانند اضافه کار و هزینه‌های رفاهی بر عهده دستگاه محل مأموریت دانسته شده است و به عبارتی ب. ت. ب. حفظ پست سازمانی در دستگاه مبدا حقوق از طریق این دستگاه پرداخت و پرداخت فوق‌العاده‌های مذکور بر عهده دستگاه محل مأموریت گذاشته شده است. از آنجا که اولاً: در تبصره ۲۹ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ دریافت وجه به عنوان حقوق و هر نوع مزایا از وجوه عمومی یا اختصاصی دولت یا مؤسسات وابسته به دولت جزء از یک وزارتخانه و یا یک مؤسسه برای کارکنان دولت و مؤسسات وابسته به دولت ممنوع دانسته شده است و ثانیاً: در ماده ۱۲ قانون استخدام کشوری، حقوق و مزایای مستخدمین را در مدت مأموریت، منحصراً از طریق یک صندوق قابل پرداخت دانسته است و موضوع ماده ۴ قانون تنظیم مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ که طی آن مقنن دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقوقی و حقیقی توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکتهای دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود را ممنوع اعلام کرده است. لذا با ملاک از رأی وحدت رویه شماره ۱۰۴۷ و ۱۰۴۸ ـ ۱۳۸۶/۹/۲۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مفهوم آن با ادعای مطروحه منطبق است زیرا پرداخت اضافه‎کار مستخدمین مأمور به انتخابات را از محل دستگاه مأمورکننده صحیح دانسته است و نیز جمع مواد گفته شده در این بند مشخص می‌گردد که امکان پرداخت دوگانه موضوع این تبصره مغایر قوانین مشروحه و رأی وحدت رویه گفته شده است. در ماده۷ آیین‌نامه مطروحه وضع شده که مأمور با حفظ پست سازمانی در دستگاه مبدا «و با پرداخت حقوق و فوق‌العاده‌ها از اعتبار دستگاه محل مأموریت» امکان مأموریت دارد. به عبارتی امر به پرداخت این وجوه از محل مأموریت با وجود پست سازمانی در دستگاه مبدا داده است. این در حالی است که پست سازمان وفق ماده ۶ قانون مدیریت خدمات کشوری عبارت است از جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاه‌های اجرایی برای انجام وظایف و مسئولیت‌های مشخص (ثابت و موقت) پیش‌بینی و برای تصدی یک کارمند در نظر گرفته می‌شود. پستهای ثابت صرفاً برای مشاغل حاکمیتی که جنبه استمرار دارد ایجاد خواهد شد و در ماده ۷ کارمند دستگاه اجرایی فردی است که بر اساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیتدار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می‌شود. ن. ب. ا. حسب ماده ۱۱ قانون استخدام کشوری مأموریت عبارت است از محول شدن وظیفه موقت به مستخـدم غیر از وظیفه اصلی که در پست ثابت سازمـانی خود دارد. بنابراین حفظ پست سازمانی دایر بر وجود و بقای جایگاه کارمند در دستگاه متبوع است که با پرداخت حقوق و مزایا ملازمه دارد به همین دلیل در ماده ۵ آیین‌نامه امکان مأموریت با حفظ پست سازمانی تا ۶ ماه مجاز دانسته شده است و از سوی دیگر عموماً ضوابط و مقررات دستگاه‌های اجرایی مستثنی شده از قانون مدیریت خدمات کشوری، برای پرداخت و حقوق و مزایا، مستلزم تصدی پست سازمانی یا بر عهده گرفتن کار یا شغل واحد در دستگاه مقصد است که جمع بقای پست سازمانی در دستگاه مبدا و تصدی کار واحد در دستگاه مقصد حتی مفروض بر پرداخت حقوق و مزایا در دستگاه مقصد مولود جمع دو شغل شده که مغایر با اصل ۱۴۱ قانون اساسی و قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل است. ن. ب. ا. در ماده ۸ آیین‌نامه معنونه مأموریت اعضای هیأت علمی رسمی و پیمانی به دستگاه‌های اجرایی موضوع قانون مدیریت خدمات کشوری، ممکن دانسته شده است و عدم تصریح حصری اعضای هیأت علمی رسمی و پیمانی به دانشگاه‌های دولتی در این ماده مجاز بودن مأموریت اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی غیردولتی از جمله دانشگاه آزاد اسلامی که دارای اعضای هیأت علمی رسمی و پیمانی می‌باشند را نیز متصور می‌نماید و نمونه‌های تقدیمی مشخص می‌کنند که مأموران دولتی نسبت به انتصاب اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد منبعث از برداشت موسع خود از ماده۸ آیین‌نامه مارالبیان اقدام کرده و می‌کنند. لذا این امکان یا استنباط مفروض آن مخلاف ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری م. ب.. از این رو ماده ۸ آیین‌نامه مواد ۲۱ و ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری تا حدی که متضمن شمولیت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی مؤسسات عالی علمی غیردولتی جهت مأموریت در دستگاه‌های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری باشد، برخلاف ماده گفته شده خـواهد بود. با نظر به مـوارد مطروحـه و به شرح مغایرت‌های معنونه ابطال کل تبصره ذیل ماده ۵ و نیز ابطال عبارت «و با پرداخت حقوق و فوق‌العاده‌های از اعتبار دستگاه محل مأموریت» از ماده ۷ و نیز ابطال ماده ۸ تاحدی که بر شمولیت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی مؤسسات عالی علمی غیردولتی در آن دلالت می‌کند را استدعا دارد. " متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: " آیین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری .......... ماده۸ ـ مأموریت کارمندان رسمی یاپیمانی دستگاه‌های اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون و نیز مأموریت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی به دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون در صورت وجود جواز مأموریت در مقررات استخدامی مورد عمل آنان بلامانع است." در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره ۴۶۱۷۶/۱۱۴۸۱۷ ـ ۱۴۰۰/۹/۲۸ توضیح داده است که: " در خصوص خواسته اول شاکی باید اشاره نمود که طبق ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ مقرر شده که‌آیین‌نامه اجرایی نحوه انتقال و مأموریت کارمندان مشمول این قانون به سایر دستگاه‌های اجرایی شامل مواردی از جمله نحوه پرداخت حقوق و مزایا و ارتباط سازمانی به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور به تصویب هیأت وزیران می‌رسد. هیأت وزیران در چارچوب اختیار قانونی واگذار شده، مبادرت به وضع آیین‌نامه مصوب ۱۳۸۹/۱/۳۱ به شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ نموده است و از این رو در این باره استناد به تبصره ۲۹ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ کل کشور و ماده ۱۲ قانون استخدام کشوری در خصوص نحوه پرداخت حقوق و مزایا و ارتباط سازمانی کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مغایر ماده ۱۲۱ قانون مدیریت بوده و حسب مـاده ۱۲۷ این قانـون کلیه قـوانین و مقررات عـام و خاص مغایر با قانون مدیریت از تـاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون ملغی است. همچنین در خصوص رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۰۴۷ و ۱۰۴۸ ـ ۱۳۸۶/۹/۲۵ قطع نظر از اینکه رأی مزبور ناظر بر مأموریت کارمندان دستگاه‌های اجرایی در ایام انتخابات است این رأی در چارچوب زمان حاکمیت قانون استخدام کشوری صادر شده و این در حالی است که از ۱۳۸۸/۱/۱ با اجرایی شدن فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری کلیه پرداخت‌ها به کارمندان مشمول این قانون باید طبق فصل مذکور صورت پذیرد. لذا اینکه هیأت وزیران در تبصره ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری در رابطه با مأموریت کارمندان رسمی و پیمانی مشمول قانون به دستگاه‌های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع مقرر داشته است «پرداخت فوق‌العاده و هزینه‌هایی که حسب مورد در دستگاه محل مأموریت به کارمند تعلق می‌گیرد نظیر اضافه کار و هزینه‌های رفاهی به عهده دستگاه محل مأموریت است» با اختیارات قانونی هیأت وزیران موضوع ماده ۱۲۱ قانون مدیریت تعارضی ندارد و هیأت وزیران در ماده ۹ این آیین‌نامه صرفاً قابلیت پرداخت حقوق و فوق‌العاده‌هایی که حسب مأموریت موضوع مواد ۶، ۷ و ۸ آیین‌نامه به کارمند تعلق می‌گیرد «تنها از یک دستگاه» را موضوع حکم قرار داده و حکم موضوع ماده ۵ آیین‌نامه منصرف از موارد مذکور در ماده ۹ است. در خصوص خواسته دوم شاکی شایان ذکر است که طبق ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری «هر یک از کارمندان دستگاه‌های اجرایی، متصدی یکی از پست‌های سازمانی خواهند بود و هرگونه به کارگیری افراد و پرداخت حقوق بدون داشتن پست سازمانی مصوب پس از یک سال از ابلاغ این قانون ممنوع است.» اما اینکه شاکی مدعی شده است «حفظ پست سازمانی دایر بر وجود و بقای جایگاه کارمند در دستگاه متبوع است که با پرداخت حقوق و مزایا ملازمه دارد» محل ایراد است، چرا که حتی در فرض مأموریت موضوع بند (هـ) ماده ۲۱ قانون مدیریت، قانونگذار مقرر داشته که کارمند رسمی یا ثابت دستگاه اجرایی که تمام یا بخشی از وظایف آن دستگاه به بخش غیردولتی واگذار شده می‌تواند به شکل مأمور در بخش غیردولتی انجم وظیفه کند و در این صورت حقوق و مزایای وی را بخش غیردولتی پرداخت می‌کند. همچنین از مفهوم بند ۳ ماده ۱۲۲ قانون مدیریت می‌توان چنین برداشت نمود که در مواردی اگر کارمند رسمی دستگاه اجرایی به مأموریت اعزام شده باشد بعد از اتمام مأموریت وی پست سازمانی وی همچنان محفوظ باقیمانده و وی در همان پست به فعالیت خود ادامه می‌دهد و دچار حالت آماده به خدمت نمی‌شود. لذا هیأت وزیران در ماده ۷ آیین‌نامه مورد شکایت ب. ت. ب. اختیار قانونی موضوع ماده۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری و با در نظر گرفتن این مطلب که حفظ پست سازمانی کارمند در هنگام مأموریت ملازمه‌ای با پرداخت حقوق و مزایای وی توسط دستگاه مبدا ندارد و موجد دو عنوان شغلی برای کارمند نخواهد بود و کارمند در مدت مأموریت، وظایف مربوط به شغلی که در محل مأموریت به وی واگذار شده را به طور تمام وقت به انجام می‌رساند و بابت آن از دستگاه مقصد حقوق و مزایای خود را دریافت می‌کند و شخص مأمور نسبت به پست سازمانی خود در دستگاه مبدا عهده دار انجام وظیفه‌ای نیست تا اشتغال به شغل بر آن مترتب باشد و به تبع مشمول ممنوعیت‌های تصدی بیش از یک شغل گردد و همچنین این حالت متفاوت از حالتی است که فرد با حفظ وظایف پست سازمانی خود در دستگاه مبدا به دستگاه دیگری مأمور می‌شود، مقرر داشته که «ماموریت کارمند رسمی یا پیمانی از یک دستگاه اجرایی مشمول قانون به دستگاه‌های اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و با پرداخت حقوق و فوق‌العاده‌ها از اعتبار دستگاه محل مأموریت در مقاطع زمانی حداکثر یک ساله امکان پذیر است و در هر حال مجموع این قبیل مأموریت‌ها از ۵ سال در طول خدمت کارمند بیشتر نخواهد بود.» در خصوص خواسته سوم شاکی هر چند در بند ۱ ماده ۵ آیین‌نامه طرح تعاون استانی مأموریت و انتقال اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی مصوب ۱۳۹۷ امکان مأموریت اعضای هیأت علمی این دانشگاه به سایر سازمانها، نهادها و ارگانهای دولتی با درخواست بالاترین مقام سازمان مذکور و با موافقت واحد مبدا، موافقت رئیس دانشگاه آزاد اسلامی استان مبدا و تأیید نهایی ریاست دانشگاه به شرط پرداخت حقوق و مزایا توسط سازمان مقصد با رعایت مفاد بخشنامه شماره ۳۰/۴۳۱۳۹ ـ ۱۳۹۵/۶/۲۳ پیش‌بینی شده است و عبارت «به کارگیری کارمندان شرکتها و مؤسسات غیردولتی» در ماده ۴۷ قانون مدیریت هم به قرینه عبارت مذکور در مواد ۴۴، ۵۱ و ۵۲ این قانون منصرف از وضعیت «ماموریت» به نظر می‌رسد. با این حال اولاً: حسب اینکه اشاره به اعضای هیأت علمی در ماده ۸ آیین‌نامه ب. ت. ب. مستثنی شدن آنها طبق ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری صورت گرفته و ماده ۱۱۷ ناظر بر کارمندان دستگاه‌های اجرایی بوده و اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی در چارچوب مواد ۱ تا ۴ قانون مدیریت، کارمند دستگاه‌های اجرایی به شمار نمی‌آیند. ثالثا به موجب ماده ۱۲۱ قانون مدیریت، اختیار هیأت وزیران در تصویب آیین‌نامه اجرایی نحوه انتقال و مأموریت ناظر بر انتقال و مأموریت کارمندان مشمول این قانون به سایر دستگاه‌های اجرایی است و در این باره اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی اساساً موضوع صلاحیت مقرر در ماده ۱۲۱ قانون مدیریت نیستند. لذا هرگونه انتقال و مأموریت اعضای هیأت علمی دانشگاه مذکور به دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون موضوعاً از حکم این مقرره خارج است." در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی استخدامی ارجاع می‌شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۱۹۶ ـ ۱۴۰۰/۱۰/۸ تبصره ذیل ماده ۵ و عبارت «با پرداخت حقوق و فوق‌العاده‌های از اعتبار دستگاه محل مأموریت» از ماده ۷ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مـدیریت خـدمات کشوری مـوضوع تصویب‌نامه شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیران را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به ابطال ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیران در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۱۱/۱۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است. رأی هیأت عمومی براساس تبصره ۲ ماده ۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶/۷/۸: «در مواردی که با حفظ مالکیت دولت (یا شرکت دولتی) بهره‌برداری بخشی از دستگاه ذیربط به بخش غیردولتی واگذار گردد، مأموریت کارمندان مربوط به بخش غیردولتی مجاز م. ب.. آیین‌نامه اجرایی این ماده با پیشنهاد سازمان به تصویب هیأت وزیران می‌رسد» و به موجب ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری: «آیین‌نامه اجرایی نحوه انتقال و مأموریت کارمندان مشمول این قانون به سایر دستگاههای اجرایی و مرخصی بدون حقوق شامل نحوه احتساب سوابق خدمت و نحوه پرداخت حقوق و مزایا و ارتباط سازمانی و سایر موارد مربوط با رعایت مفاد این قانون به پیشنهاد سازمان به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.» ن. ب. ا. برمبنای ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی تبصره (۲) ماده (۲۱) و ماده (۱۲۱) قانون مدیریت خدمات کشوری (موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیـران)، خـارج از اختیار مقرر در تبصره ۲ مـاده ۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر وضع آیین‌نامه در خصوص مأموریت کارکنان دستگاههای اجرایی واگذارشده به بخش غیردولتی و همچنین خارج از اختیار مقرر در ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر وضع آیین‌نامه اجرایی در مورد نحوه انتقال و مأموریت کارمندان مشمول این قانون به سایر دستگاههای اجرایی، درخصوص مأموریت کارمندان رسمی یا پیمانی دستگاههای اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز مأموریت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی به دستگاههای اجرایی مشمول قانون مذکور تعیین تکلیف شده، بنابراین حکم مقرر در ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی تبصره (۲) ماده (۲۱) و ماده (۱۲۱) قانون مدیریت خدمات کشوری (موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ ـ ۱۳۸۹/۱/۳۱ هیأت وزیران)، خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری