رای شماره ۸۹ تا۹۱ مورخ ۱۴۰۰/۰۱/۱۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری(موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳۸ دستورالعمل اجرایی ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی موضوع بخشنامه شماره ۱۳۳۷۳/۹۵/۱۰۰۰-۱۳۹۵/۱۲/۱۷ مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی)

بسم الله الرحمن الرحیم شماره دادنامه: ۹۱-۹۰-۸۹ تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۱/۱۷ شماره پرونده: ۹۸۰۴۱۲۷، ۹۸۰۳۳۳۷، ۹۸۰۳۲۱۱ مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان: ۱- شرکت توزیع نیروی برق استان اصفهان ۲- آقایان … علی جعفرلی و امیر بوستانی موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳۸ دستورالعمل اجرایی ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی موضوع بخشنامه شماره ۱۳۳۷۳/۹۵/۱۰۰۰-۱۳۹۵/۱۲/۱۷ مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال بند ۳۸ دستورالعمل اجرایی ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی موضوع بخشنامه شماره ۱۳۳۷۳/۹۵/۱۰۰۰-۱۳۹۵/۱۲/۱۷ مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که: الف- متن دادخواست شرکت توزیع نیروی برق استان اصفهان: «وفق ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی که مقرر داشته: « در صورتی که ثابت شود حادثه ناشی از عدم رعایت مقررات حفاظت فنی و بروز بیماری ناشی از عدم رعایت مقررات بهداشتی و احتیاط لازم از طرف کارفرما یا نمایندگان او بوده سازمان تامین خدمات درمانی هزینه های مربوط به معالجه و مستمری ها و غیره را پرداخته و طبق ماده ۵۰ این قانون از کارفرما مطالبه و وصول خواهد نمود» پرداخت خسارت و غرامات در حوادث ناشی از کار بر عهده کارفرمای مستقیم حادثه دیده ( کارگر) م. ب. لیکن متاسفانه سازمان تامین اجتماعی با همکاری کارگروه تخصصی خود مصوبه ای تحت عنوان بخشنامه ۷۸۲۷/۹۵/۱۰۰۰ دستورالعمل اجرایی ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی مصوب و ابلاغ نمـوده که در بند ۳۸ آن کـه مقرر داشته « در مواردی که بر اساس گزارش بازرس اداره کار و آراء صادره از سوی مراجع قضایی علاوه بر کارفرمای مستقیم، میزان قصور سایر افراد و یا عوامل دخیل در بروز حادثه اعم از واگذارنده کار، پیمانکار به دلیل عدم رعایت نظامات ایمنی به تفکیک مشخص و این موضوع برای مراجع ذی صلاح محرز و اثبات گردیده باشد، می توان به افراد موصوف جهت اعمال ماده ۶۶ قانون و وصول خسارات وارده به سازمان مراجعه نمود» در اقدامی خلاف قانون تامین اجتماعی با اضافه نمودن قید « سایر افراد و عوامل دخیل در حادثه» دایره شمول ماده ۶۶ را توسعه داده است به نحوی که تکلیف پرداخت غرامات ناشی از کار را که بر اساس نص صریح ماده ۶۶ بر عهده کارفرمای مستقیم حادثه دیده م. ب. را به سایر اشخاص دخیل در حادثه تحمیل نموده است! به طوری که شعب تامین اجتماعی با مستمسک قرار دادن بند ۳۸ این دستورالعمل اجـرایی از اهـرم فشار جهت تـوقیف حساب های شرکت توزیـع برق استان اصفهان و امور برق فلاورجان استفاده می نمایند به نحوی که تامین اجتماعی شهرستان فلاورجان بر همین اساس اقدام به صدور اجراییه و نهایتاً توقیف حساب های امور برق فلاورجان جهت وصول خسارت ماده ۶۶ تامین اجتماعی در حوادث کار مربوط به آقایان … غفارپور و علیجان صیفوری نموده در حالی که بر اساس نظریه اداره کار ونظریات کارشناسی نامبردگان هیچ گونه رابطه قراردادی با شرکت توزیع برق استان اصفهان و امور برق فلاورجان نداشته و ندارند، لذا با عنایت به مراتب فوق الاشاره مستنداً به ماده ۱و ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی و بند ۳۸ دستورالعمل اجرایی ماده ۶۶ تامین اجتماعی بدواً صدور دستور موقت مبنی بررفع توقیف حساب های امور برق فلاورجان در خصوص اجراییه های صادره به شماره ۴۵۸۲۴، ۵۵۱۶۷ و ۵۴۱۸ و متعاقباً تقاضای ابطال بند ۳۸ دستورالعمل اجرایی ماده ۶۶ تامین اجتماعی م. ا.. " ب- متن دادخواست آقایان … علی جعفرلی و امیر بوستانی: " سازمان تامین اجتماعی مستند به ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی می تواند هزینه های معالجات و غرامات و مستمری هـایی را که بـه کارگر حـادثه دیده یا خـانواده کارگر متوفی (صدمـه یا فوت ناشی از حـادثه حین کار) پرداخت کرده است از « کارفرمای کارگر» پس از ثبوت تقصیر کارفرمای مذکور طبق ماده ۵۰ قانون صدرالاشاره (با صدور اجراییه و بدون نیاز به مراجعه به محاکم قضایی) اخذ نماید. معذلک آن سازمان بدون هرگونه صلاحیت قانونی با تصویب ماده ۳۸ دستورالعمل متنازع فیه اقدام به توسعه دامنه شمول ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی نموده است. زیرا علاوه بر «کارفرمای کارگر» سایر افراد ذی مدخل و مقصر در حادثه را از جمله واگذارنده کار، پیمانکار و غیره را مشمول ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی کرده است. توجهتان را بدین نکته معطوف می دارد که بنا به ماده ۶۶ قانون اخیرالاشعار سازمان تامین اجتماعی صرفاً حق اعمال ماده ۵۰ (صدور اجرایی) را علیه «کارفرمای کارگر» دارد و در این مقرره ذکری از «سایر افراد» نشده است لذا استعمال لفظ سایر افراد در ماده ۳۸ دستورالعمل یاد شده به نحو اطلاق بوده و عملاً آن سازمان حکم ماده ۶۶ را بدون محمل قانونی به سایر اشخاص حقیقی و حقوقی تعمیم داده است. بلاشک آن عالیجنابان واقفند که به موجب مواد ۳ قانون کار و ایضاً بند ۴ ماده ۲ قانون تامین اجتماعی «کارفرما شخصی حقیقی یا حقوقی است که کارگر به درخواست و به دستور او کار می کند و از او حق السعی یا مزد خود را دریافت می نماید.» بدیهی است جز کارفرمای مستقیم کارگر که حقوق او را پرداخت می کند و با کارگر دارای رابطه قراردادی م. ب. «سایر افراد» از جمله همکاران یاد شده را (اعم از همکاران کارگر، واگذارنده کار» پیمانکاران شاغل در کارگاه که با کارگر فاقد رابطه قراردادی هستند و ...) به عنوان کارفرمای مورد نظر مقنن دانست. قضات گرانقدر اشراف دارند که از جمع اصول ۳۶ و ۳۴ قانون اساسی اگر سازمان تامین اجتماعی مدعی هرگونه حقی از قبیل «مطالبه خسارت» یا «مطالبه هزینه» است، می باید مطابق قواعد عام دادرسی پس از طرح دادخواست حقوقی از طریق مجاری قضایی و دادگاه های عمومی و همچنین اثبات سببیت مقصر حادثه برابر مواد ۳۳۱ و ۳۳۲ قانون مدنی، مواد ۲و ۱۹۷ قانون آیین دادرسی مدنی و علی الخصوص مواد ۱، ۲ و ۱۲۵۷ قانون مسیولیت مدنی خسارت یا هـزینه های مـورد نظر خود را استیفا نماید. مـع الاسف سازمان تامین اجتماعی با نقض اصل ۴۰ قـانون اساسی ضمن تجاوز به حیطه اختیارات قوه مقننه، با سوء استفاده از جایگاه قانونی خود واستفاده نا به جا از اختیارات مندرج در ماده ۶۶ و ۵۰ قانون تامین اجتماعی اولاً: با تسری ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی به «سایر اشخاص» و ثانیاً: بدون رجوع به محاکم حقوقی دادگستری در صدد مطالبه حقوق مورد نظر خود م. ب. این در حالی است که داعی و مقصود مقنن از تصویب مواد ۶۶ و ۵۰ قانون تامین اجتماعی سهولت سازمان در اخذ خسارت از طریق و مسیر صدور اجراییه صرفاً از «کارفرمای کارگر» م. ب.. واضح است که حکم مندرج در ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی وضعیت استثنایی م. ب. و. مطابق اصل «عدم صلاحیت در حقوق عمومی» اعمال ماده ۵۰ قانون تامین اجتماعی و صدور اجراییه صرفاً محدود به مورد منصوص در قانون (صرفاً کارفرمای کارگر) است و آن سازمان حق گسترش دامنه نفوذ قانون و صدور اجراییه علیه «سایر اشخاص» را ندارد. علی الفرض تقصیر «سایر اشخاص» در وقوع حادثه (مانند سایر کارگران و همکاران کارگر حادثه یا واگذار کننده کار یا سایر پیمانکاران شاغل در پروژه) مقتضی است که سازمان جهت مطالبه خسارت از ایشان بنا به مراتب پیش گفته از مسیر محاکم قضایی دادگستری اقدام نماید. در خاتمه عطف به مراتب معنونه و از آنجا که سازمان تامین اجتاعی بدون مستمسک قانونی دامنه شمول ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی را با درج لفظ سایر افراد علاوه بر «کارفرمای کارگر» به دیگران توسعه داده است. لذا نظر به ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و با تاسی به تبصره ماده ۶۰ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) ابطال ماده ۳۸ دستورالعمل مختلف فیه را از تاریخ تصویب استدعا دارند. " متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: " ۳۸- در مواردی که بر اساس گزارش بازرس اداره کار و آراء صادره از سوی مراجع قضایی، علاوه بر کارفرمای مستقیم میزان قصور سایر افراد و یا عوامل دخیل در بروز حادثه اعم از واگذارنده کار، پیمانکار به دلیل عدم رعایت نظامـات ایمنی به تفکیک مشخص و این مـوضوع برای مـراجع ذی صـلاح محرز و اثبات گردیده باشد، می توان به افراد موصوف جهت اعمال ماده ۶۶ قانون و وصول خسارات وارده به سازمان مراجعه نمود». » در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه شماره ۶۷۲۴/۹۸/۷۱۰۰-۱۳۹۸/۱۱/۷ توضیح داده است که: " ۱- بند ۳۸ در ذیل بخش پنجم دستورالعمل ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی، مطابق قوانین و مقررات حاکم به خصوص مواد ۲، ۶۵ و ۶۶ قانون تامین اجتماعی همچنین مواد ۱ و ۱۲ قانون کار صادر شده است. توضیح اینکه بر اساس بند ۳۸ فوق پیش بینی شده که در مواردی که بر اساس گزارش بازرس اداره کار و آراء صادره از سوی مراجع قضایی، علاوه بر کارفرمای مستقیم، میزان قصور سایر افراد و یا عوامل دخیل در بروز حادثه اعم از واگذارنده کار، پیمانکار و ... مشخص و این موضوع برای مراجع ذیصلاح محرز باشد، می توان به افراد موصوف جهت اعمال ماده ۶۶ و قانون وصول خسارت وارده به سازمان مراجعه نمود. بنابراین چنان که بیمه شده علاوه بر کارفرمای مستقیم دارای کارفرمای دیگری نیز باشد، سازمان قانوناً می تواند برای وصول مطالباتش به وی مراجعه کند به این سبب که ماده ۶۶ قانون به طور مطلق از لغت کارفرما استفاده نموده و اشاره ای به این ندارد که به کارفرمای مستقیم نمی توان رجوع کرد. کوتاه سخن اینکه عبارت، علاوه بر کارفرمای مستقیم، مندرج در صدر بند ۳۸ دستورالعمل و همچنین اشاره به این شرط که در صورت اثبات عدم رعایت نظامات ایمنی توسط مراجع ذیصلاح، مبین ضرورت وجود نوعی رابطه کارفرمایی مقصر با بیمه شده م. ب.. ۲- مضاف بر آن ماده ۳۸ قانون تامین اجتماعی نیز مقرر داشته که در موارد مقاطعه کاری، کارفرما باید در قرارداد منعقده مقاطعه کار را متعهد نماید که کارکنان خود همچنین کارکنان مقاطعه کاران فرعی را نزد سازمان بیمه نماید، بنابراین از این حیث نیز به خصوص با اشاره صریح قانون تامین اجتماعی، در قراردادهای مقاطعه کاری علاوه بر کارفرمایی که کاری را به مقاطعه واگذار می نماید با مقاطعه کار که خود از جهاتی کارفرما محسوب می‌شود، همچنین مقاطعه کاران فرعی مواجه ایم که در صورت لزوم اجرای ماده ۶۶ قانون باید مطالبات سازمان از این بابت را از آنها وصول نماییم. ب. ت. ب. مراتب ماده ۳۸ قانون تامین اجتماعی یکی دیگر از مبانی قانونی صدور دستورالعمل اجرایی ماده ۶۶ م. ب.. ۳- در عمل گاهی تشخیص کارفرمای اصلی به خصوص در قراردادهای پیمانکاری به سبب رابطه پیمانکار با کارگر و از طرف دیگر رابطه پیمانکار با صاحب کار دشوار می شود. سوالی که اینجا مطرح است اینکه آیا در این ارتباط سه جانبه سازمان می تواند به صاحب کار یا همان واگذارنده کار به عنوان کارفرمای اصلی در فرضی که تقصیر ناشی از اقدام یا عدم اقدام وی باعث بروز حادثه شده باشد مراجعه کند. علاوه بر آن که بسیاری از پیمانکاران تمام یا بخشی از کاری را که انجام آن را به مقاطعه پذیرفته اند به پیمانکار یا پیمانکاران که به هر حال همگی به نوعی کارفرما محسوب می شوند، مطابق ماده ۶۶ قانون باید پاسخگوی تقصیری که داشته اند در مقابل سازمان باشند، بدین ترتیب بند ۳۸ دستورالعمل اجرایی ماده ۶۶ که علاوه بر کارفرمای مستقیم، سازمان را طبق ماده ۶۶ مجاز شناخته به واگذارنده کار و سایر عوامل دخیل در وقوع حادثه مراجعه کند. در انطباق با قانون م. ب.. ۴- چنان که مرحوم عراقی نیز در جلد نخست کتاب حقوق کار خود متذکر شده اند « گاهی پیمانکار اصلی با انعقاد قراردادهای پیمانکاری صوری یا واقعی تمام یا بخشی از کار را به پیمانکارهای جزء واگذار می کند واین افراد هم با تغییر نشانی خود یا مخفی نمودن اموال خویش از پرداخت مطالبات کارگران خودداری می کنند» که به همین ترتیب از پرداخت مطالبات این سازمان از جمله مطالبات موضوع ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی که منبعی ب. غ. از حق بیمه برای ایفای تعهدات خود ندارد فرار می نمایند. ۵- افـزون بر آن با عنایت به مـاده ۳۷ قانون تامین اجتماعی که در هنگام نقـل و انتقال عین یـا منافع مـوسسات مشمول قانون اخذ مفاصا حساب از سازمان را الزامی دانسته و در صورت انتقال بدون رعایت این ماده از قانون برای انتقال گیرنده و انتقال دهنده برای پرداخت مطالبات سازمان مسیولیت تضامنی قایل شده، همچنین با التفات به ماده ۱۲ قانون کار که مقرر داشته هر نوع تغییر حقوقی در وضع مالکیت کارگاه یا هر شکل تغییر ... کارفرمای جدید قایم مقام تعهدات و حقوق کارفرمای سابق خواهد بود، بنابراین بند ۳۸ دستورالعمل اجرایی مورد اعتراض، در همسویی با قوانین مذکور به کارفرمای غیرمستقیم، واگذارنده کار و سایر افراد دخیل در وقوع حادثه اشاره نموده است. ۶- مطابق اصول تفسیری، تفسیر ماده از قانون در چارچوب کلی آن باید صورت پذیرد، نه اینکه هر ماده از قانون به تنهایی تفسیر شود. مستفاد از کلیت قانون تامین اجتماعی و قوانین و مقررات مرتبط دیگر، مطالبات سازمان تامین اجتماعی در زمره مطالبات ممتازه است و وصول آن در اولویت قرار دارد از این رو نباید منوط به رسیدگی‌های مطول قضایی شود. بر همین اساس نیز م. ب. که ماده ۵۰ قانون تامین اجتماعی مطالبات سازمان را در حکم اسناد لازم الاجرا محسوب نموده که بدون مراجعه به مراجع قضایی از طریق صدور اجراییه توسط خود سازمان راساً قابل وصول شناخته شده است. چنان که به ماده ۵۰ مراجعه شود مطالبات سازمان ناشی ازاجرای موادی از قانون مانند ماده ۶۵ که به موضوع حوادث کار و هزینه هایی که سازمان در این راستا متحمل می شود در زمره مطالباتی دانسته شده که با توسل به ماده ۵۰ قابل وصول است. بدیهی است در صورتی که قایل به این شویم که مطالبات سازمان ناشی از اجرای ماده ۶۵ و ۶۶ قانون یعنی هزینه هایی که در مورد حوادث کار صورت می دهد فقط از کارفرمای مقصر قابل وصول است در این صورت سازمان باید این هزینه ها را از محل حق بیمه هایی که از بیمه شدگان دیگر دریافت داشته صورت دهد که بدون تردید چنین ترتیبی مد نظر قانونگذار نبوده است بلکه وی با وقوف کامل از تعهداتی که سازمان در قبلا بیمه شده به خصوص در بحث حوادث کار دارد و ب. ت. ب. ضرورت اقدام سریع سازمان در این قبیل موارد در ارایه خدمات به بیمه شده وی را ملزم ساخته که نخست به درمان بیمه شده پرداخته و خدماتی مانند پرداخت غرامت دستمزد و یا برقراری مستمری از کارافتادگی حسب مورد را ارایه کند سپس به مقصر حادثه مراجعه نماید. ۷- افزون بر آن تبصره نخست ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی، به صراحت آورده که مقصر و نه گفته کارفرما یا کارفرمای مقصر، می تواند با پرداخت معادل ده سال مستمری موضوع این ماده به سازمان از این بابت بری الذمه شود. بر این پایه در حقیقت نظر قانونگذار بر این بوده که به طور کلی به سازمان اختیار دهد به وصول مطالبات خود که در ماده ۶۶ قانون آمده از طریق ماده ۵۰ آن مبادرت ورزد و اگر به نظر می رسد که در خود ماده ۶۶ این موضوع صراحت ندارد خطایی سهوی و نگارشی است و بدون تردید هدف این نبوده که میان اشخاصی که در بروز حادثه مقصر بوده اند، تفاوتی قایل شود و یکی را ملزم به جبران خسارت سازد و دیگری را از ایفای این تکلیف قانونی و جبران خسارت وارده مبرا کند. ۸- صرف نظر از آن ب. ت. ب. اینکه سازمان می تواند برای وصول مطالباتش به کارفرمای مقصر حادثه وحتی در فرضی که وارد کننده زیان بیمه شخص ثالث باشد، مراجعه نماید. دلیلی وجود ندارد که نتواند به سایر اشخاص مقصری که بیمه نمی باشند، رجوع نماید. ۹- مطابق با مقررات عام مسیولیت مدنی، می توان به هر شخصی که تقصیر وی موجب ورود خسارت شده مراجعه و طلب خسارات وارده را نمود، اعم از اینکه کارفرما باشد یا نباشد. این موضوع به وضوح در کتاب ضمان قهری و مسیولیت مدنی مرحوم کاتوزیان آمده است. بنابراین در هنگامی که به موجب گزارش های بازرسی مقصر یا مقصران حادثه مشخص شده و سازمان می تواند با استناد به آن به کارفرمای مقصر رجوع کند، با وجود اینکه سهم بیشتری از حق بیمه کارگر را نیز پرداخت می کند، به طریق اولی باید مجاز باشد که به سایر مقصران حادثه نیز برای وصول مطالباتش مراجعه نماید. ۱۰- افزون بر آن ب. ت. ب. اینکه طبق ماده ۳۰ قانون بیمه مصوب ۱۳۱۶ نیز، بیمه گر را در حدودی که خسارات وارده را قبول یا پرداخت می کند، در مقابل اشخاصی که مسیول وقوع حادثه یا خسارت هستند، قایم مقام بیمه‌گذار شناخته، بر این مبنا سازمان نیز که هزینه های درمان بیمه شده را پرداخته و حسب مورد اقدام به برقراری مستمری وی و ارایه سایر می نماید، قایم مقام وی محسوب و از این رو باید بتواند به وصول هزینه های مصروفه از مقصر بپردازد. ۱۱- مطابق با آمارهای منتشره حوادث کار در حال افزایشی روز افزون است و یکی از راه هایی که می تواند به پیشگیری و کاهش حوادث مذکور بیانجامد، شناسایی و ملزم نمودن مقصر یا مقصران حادثه در جبران خسارات وارده به خصوص از طرق به نسبت سهل الوصولی مانند ماده ۵۰ قانون تامین اجتماعی است. ب. ت. ب. جمیع جهات مذکور بند ۳۸ دستورالعمل مورد اعتراض بر مبنای قانون تامین اجتماعی به خصوص مواد ۵۰ و ۶۶ آن همچنین با استنباط از مفاد قانون کار از جمله ماده ۱۲ آن اصدار یافته که ضمن تعریف مفهوم کارفرما مقرر داشته در فرضی که کارگاه واگذار می شود، کارفرمای جدید قایم مقام وی شناخته می شود، بنابراین بخشنامه مورد اعتراض در انطباق کامل با قوانین و مقررات حاکم قرار دارد. ب. ت. ب. دلایل مذکور رد دادخواست و دعوای شاکی م. ا.." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۱/۱۷ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی ۱- ماده ۵۰ قانون تامین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴ مبین این امر است که مطالبات سازمان تامین اجتماعی بابت حق بیمه و خسارت های تاخیر و جریمه های نقدی که ناشی از اجرای این قانون یا سایر قوانین باشد و همچنین هزینه های انجام شده طبق مواد ۶۶، ۹۰ و دیگر مواد قانون تامین اجتماعی، در حکم مطالبات مستند به اسنـاد لازم الاجراست که به وسیله مامـورین اجرایی سازمان قابل وصول م. ب.. لذا فراز اول ماده ۵۰ قانون مذکور ناظر به حق بیمه و متفرعات آن است که قطعاً مخاطب آن کارفرماست و فراز دوم آن ماده ناظر به هزینه های انجام شده است که در این خصوص مخاطب و متعهد سازمان الزاماً کارفرما نیست بلکه هر شخصی است که برای سازمان تامین اجتماعی هزینه ایجاد کرده باشد. ۲- هرچند قانون گذار در ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی عبارت «کارفرمایان یا نمایندگان او» را به کار برده است، لکن این موضوع از باب غلبه بوده و صرفاً منحصر به کارفرمایان یا نمایندگان وی نیست بلکه ب. ت. ب. تبصره ۱ ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی که عبارت مطلق «مقصر» را به کار برده است دلالت بر این امر دارد که هرکسی که عامل حادثه باشد و طبق نظر کارشناسی بازرس اداره کار و رای مراجع قضایی تقصیر وی در حادثه محرز باشد مشمول حکم مقرر در ماده ۶۶ قانون مذکور خواهد بود. ۳- هدف قانون گذار از وضع ماده ۶۶ قانون تامین اجتماعی این بوده هر شخصی که عامل حادثه است و در به وجود آوردن حادثه ای که موجب هزینه برای سازمان تامین اجتماعی شده، مقصر باشد باید مسیول جبران خسارت وارده شود و خسارت وارده به سازمان مذکور را جبران نماید. بنابراین محدود نمودن آن به صرف کارفرما مغایر هدف قانونگذار است. ب. ت. ب. تبصره ماده ۶۶ و مفاد ماده ۵۰ قانون تامین اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۴، بند ۳۸ مصوبه معترض عنه با مواد قانونی مذکور مغایرت ندارد و ابطال نشد. محمدکاظم بهرامی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری text = matn.replace(regex, '$1'); $('#Div_1').html(text); if (parseInt(navigator.appVersion) $("a[name=copy_pre]").click(function () { range.selectNodeContents(el); sel.removeAllRanges(); sel.addRange(range); showNotification1(); }.box.comment-form .form-group { }fieldset { }.btncss{ رای شماره 89 تا91 مورخ 1400/01/17 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع این پرونده، شکایت از بند 38 دستورالعمل اجرایی ماده 66 قانون تامین اجتماعی است. این شکایت توسط شاکیان، شامل یک شرکت توزیع نیروی برق و چند فرد حقیقی، به دلیل گسترش دایره شمول ماده 66 به سایر افراد و عوامل دخیل در حوادث کار مطرح شده است. شاکیان ادعا کرده‌اند که این بند به‌طور غیرقانونی، کارفرمایان غیرمستقیم را نیز به مسئولیت پرداخت غرامات ناشی از حوادث کار ملزم می‌کند و این امر با نص صریح ماده 66 قانون تامین اجتماعی مغایرت دارد. در پاسخ به این ادعا، مدیرکل امور حقوقی سازمان تامین اجتماعی تاکید کرده است که بند 38 بر اساس قوانین و مقررات موجود، به‌ویژه مواد 50 و 66 قانون تامین اجتماعی و همچنین قوانین کار، صادر شده و هدف آن شناسایی و جبران خسارات وارده به سازمان از سوی تمامی مقصران حادثه است. در نهایت، هیات عمومی دیوان عدالت اداری با بررسی مستندات و استدلالات طرفین، به این نتیجه رسید که بند 38 دستورالعمل مذکور با قوانین و مقررات مربوطه مغایرت ندارد و بنابراین، شکایت شاکیان را رد کرد. تاریخ دادنامه: 17/1/1400 موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 38 دستورالعمل اجرایی ماده 66 قانون تامین اجتماعی موضوع بخشنامه شماره 13373/95/1000-17/12/1395 مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال بند 38 دستورالعمل اجرایی ماده 66 قانون تامین اجتماعی موضوع بخشنامه شماره 13373/95/1000-17/12/1395 مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که: «وفق ماده 66 قانون تامین اجتماعی که مقرر داشته: « در صورتی که ثابت شود حادثه ناشی از عدم رعایت مقررات حفاظت فنی و بروز بیماری ناشی از عدم رعایت مقررات بهداشتی و احتیاط لازم از طرف کارفرما یا نمایندگان او بوده سازمان تامین خدمات درمانی هزینه های مربوط به معالجه و مستمری ها و غیره را پرداخته و طبق ماده 50 این قانون از کارفرما مطالبه و وصول خواهد نمود» پرداخت خسارت و غرامات در حوادث ناشی از کار بر عهده کارفرمای مستقیم حادثه دیده (کارگر) م. ب. لیکن متاسفانه سازمان تامین اجتماعی با همکاری کارگروه تخصصی خود مصوبه ای تحت عنوان بخشنامه 7827/95/1000 دستورالعمل اجرایی ماده 66 قانون تامین اجتماعی مصوب و ابلاغ نموده که در بند 38 آن که مقرر داشته « در مواردی که بر اساس گزارش بازرس اداره کار و آراء صادره از سوی مراجع قضایی علاوه بر کارفرمای مستقیم، میزان قصور سایر افراد و یا عوامل دخیل در بروز حادثه اعم از واگذارنده کار، پیمانکار به دلیل عدم رعایت نظامات ایمنی به تفکیک مشخص و این موضوع برای مراجع ذی صلاح محرز و اثبات گردیده باشد، می توان به افراد موصوف جهت اعمال ماده 66 قانون و وصول خسارات وارده به سازمان مراجعه نمود» در اقدامی خلاف قانون تامین اجتماعی با اضافه نمودن قید « سایر افراد و عوامل دخیل در حادثه» دایره شمول ماده 66 را توسعه داده است به نحوی که تکلیف پرداخت غرامات ناشی از کار را که بر اساس نص صریح ماده 66 بر عهده کارفرمای مستقیم حادثه دیده م. ب. را به سایر اشخاص دخیل در حادثه تحمیل نموده است! به طوری که شعب تامین اجتماعی با مستمسک قرار دادن بند 38 این دستورالعمل اجرایی از اهرم فشار جهت توقیف حساب های شرکت توزیع برق استان اصفهان و امور برق فلاورجان استفاده می نمایند به نحوی که تامین اجتماعی شهرستان فلاورجان بر همین اساس اقدام به صدور اجراییه و نهایتاً توقیف حساب های امور برق فلاورجان جهت وصول خسارت ماده 66 تامین اجتماعی در حوادث کار مربوط به آقایان … غفارپور و علیجان صیفوری نموده در حالی که بر اساس نظریه اداره کار ونظریات کارشناسی نامبردگان هیچ گونه رابطه قراردادی با شرکت توزیع برق استان اصفهان و امور برق فلاورجان نداشته و ندارند، لذا با عنایت به مراتب فوق الاشاره مستنداً به ماده 1و 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و ماده 66 قانون تامین اجتماعی و بند 38 دستورالعمل اجرایی ماده 66 تامین اجتماعی بدواً صدور دستور موقت مبنی بررفع توقیف حساب های امور برق فلاورجان در خصوص اجراییه های صادره به شماره 45824، 55167 و 5418 و متعاقباً تقاضای ابطال بند 38 دستورالعمل اجرایی ماده 66 تامین اجتماعی م. ا.. " " سازمان تامین اجتماعی مستند به ماده 66 قانون تامین اجتماعی می‌تواند هزینه های معالجات و غرامات و مستمری هایی را که به کارگر حادثه دیده یا خانواده کارگر متوفی (صدمه یا فوت ناشی از حادثه حین کار) پرداخت کرده است از « کارفرمای کارگر» پس از ثبوت تقصیر کارفرمای مذکور طبق ماده 50 قانون صدرالاشاره (با صدور اجراییه و بدون نیاز به مراجعه به محاکم قضایی) اخذ نماید. معذلک آن سازمان بدون هرگونه صلاحیت قانونی با تصویب ماده 38 دستورالعمل متنازع فیه اقدام به توسعه دامنه شمول ماده 66 قانون تامین اجتماعی نموده است. زیرا علاوه بر «کارفرمای کارگر» سایر افراد ذی مدخل و مقصر در حادثه را از جمله واگذارنده کار، پیمانکار و غیره را مشمول ماده 66 قانون تامین اجتماعی کرده است. توجهتان را بدین نکته معطوف می‌دارد که بنا به ماده 66 قانون اخیرالاشعار سازمان تامین اجتماعی صرفاً حق اعمال ماده 50 (صدور اجرایی) را علیه «کارفرمای کارگر» دارد و در این مقرره ذکری از «سایر افراد» نشده است لذا استعمال لفظ سایر افراد در ماده 38 دستورالعمل یاد شده به نحو اطلاق بوده و عملاً آن سازمان حکم ماده 66 را بدون محمل قانونی به سایر اشخاص حقیقی و حقوقی تعمیم داده است. بلاشک آن عالیجنابان واقفند که به موجب مواد 3 قانون کار و ایضاً بند 4 ماده 2 قانون تامین اجتماعی «کارفرما شخصی حقیقی یا حقوقی است که کارگر به درخواست و به دستور او کار می کند و از او حق السعی یا مزد خود را دریافت می‌نماید.» بدیهی است جز کارفرمای مستقیم کارگر که حقوق او را پرداخت می کند و با کارگر دارای رابطه قراردادی م. ب. «سایر افراد» از جمله همکاران یاد شده را (اعم از همکاران کارگر، واگذارنده کار» پیمانکاران شاغل در کارگاه که با کارگر فاقد رابطه قراردادی هستند و...) به عنوان کارفرمای مورد نظر مقنن دانست. قضات گرانقدر اشراف دارند که از جمع اصول 36 و 34 قانون اساسی اگر سازمان تامین اجتماعی مدعی هرگونه حقی از قبیل «مطالبه خسارت» یا «مطالبه هزینه» است، می باید مطابق قواعد عام دادرسی پس از طرح دادخواست حقوقی از طریق مجاری قضایی و دادگاه‌های عمومی و همچنین اثبات سببیت مقصر حادثه برابر مواد 331 و 332 قانون مدنی، مواد 2و 197 قانون آیین دادرسی مدنی و علی الخصوص مواد 1، 2 و 1257 قانون مسئولیت مدنی خسارت یا هزینه های مورد نظر خود را استیفا نماید. مع الاسف سازمان تامین اجتماعی با نقض اصل 40 قانون اساسی ضمن تجاوز به حیطه اختیارات قوه مقننه، با سوء استفاده از جایگاه قانونی خود واستفاده نا به جا از اختیارات مندرج در ماده 66 و 50 قانون تامین اجتماعی اولاً: با تسری ماده 66 قانون تامین اجتماعی به «سایر اشخاص» و ثانیاً: بدون رجوع به محاکم حقوقی دادگستری در صدد مطالبه حقوق مورد نظر خود م. ب. این در حالی است که داعی و مقصود مقنن از تصویب مواد 66 و 50 قانون تامین اجتماعی سهولت سازمان در اخذ خسارت از طریق و مسیر صدور اجراییه صرفاً از «کارفرمای کارگر» م. ب.. واضح است که حکم مندرج در ماده 66 قانون تامین اجتماعی وضعیت استثنایی م. ب. و. مطابق اصل «عدم صلاحیت در حقوق عمومی» اعمال ماده 50 قانون تامین اجتماعی و صدور اجراییه صرفاً محدود به مورد منصوص در قانون (صرفاً کارفرمای کارگر) است و آن سازمان حق گسترش دامنه نفوذ قانون و صدور اجراییه علیه «سایر اشخاص» را ندارد. علی الفرض تقصیر «سایر اشخاص» در وقوع حادثه (مانند سایر کارگران و همکاران کارگر حادثه یا واگذار کننده کار یا سایر پیمانکاران شاغل در پروژه) مقتضی است که سازمان جهت مطالبه خسارت از ایشان بنا به مراتب پیش گفته از مسیر محاکم قضایی دادگستری اقدام نماید. در خاتمه عطف به مراتب معنونه و از آنجا که سازمان تامین اجتاعی بدون مستمسک قانونی دامنه شمول ماده 66 قانون تامین اجتماعی را با درج لفظ سایر افراد علاوه بر «کارفرمای کارگر» به دیگران توسعه داده است. لذا نظر به ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و با تاسی به تبصره ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) ابطال ماده 38 دستورالعمل مختلف فیه را از تاریخ تصویب استدعا دارند. " " 38- در مواردی که بر اساس گزارش بازرس اداره کار و آراء صادره از سوی مراجع قضایی، علاوه بر کارفرمای مستقیم میزان قصور سایر افراد و یا عوامل دخیل در بروز حادثه اعم از واگذارنده کار، پیمانکار به دلیل عدم رعایت نظامات ایمنی به تفکیک مشخص و این موضوع برای مراجع ذی صلاح محرز و اثبات گردیده باشد، می توان به افراد موصوف جهت اعمال ماده 66 قانون و وصول خسارات وارده به سازمان مراجعه نمود». » در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه شماره 6724/98/7100-7/11/1398 توضیح داده است که: 5- افزون بر آن با عنایت به ماده 37 قانون تامین اجتماعی که در هنگام نقل و انتقال عین یا منافع موسسات مشمول قانون اخذ مفاصا حساب از سازمان را الزامی دانسته و در صورت انتقال بدون رعایت این ماده از قانون برای انتقال گیرنده و انتقال دهنده برای پرداخت مطالبات سازمان مسئولیت تضامنی قائل شده، همچنین با التفات به ماده 12 قانون کار که مقرر داشته هر نوع تغییر حقوقی در وضع مالکیت کارگاه یا هر شکل تغییر... کارفرمای جدید قائم مقام تعهدات و حقوق کارفرمای سابق خواهد بود، بنابراین بند 38 دستورالعمل اجرایی مورد اعتراض، در همسویی با قوانین مذکور به کارفرمای غیرمستقیم، واگذارنده کار و سایر افراد دخیل در وقوع حادثه اشاره نموده است. 6- مطابق اصول تفسیری، تفسیر ماده از قانون در چارچوب کلی آن باید صورت پذیرد، نه اینکه هر ماده از قانون به تنهایی تفسیر شود. مستفاد از کلیت قانون تامین اجتماعی و قوانین و مقررات مرتبط دیگر، مطالبات سازمان تامین اجتماعی در زمره مطالبات ممتازه است و وصول آن در اولویت قرار دارد از این رو نباید منوط به رسیدگی‌های مطول قضایی شود. بر همین اساس نیز م. ب. که ماده 50 قانون تامین اجتماعی مطالبات سازمان را در حکم اسناد لازم الاجرا محسوب نموده که بدون مراجعه به مراجع قضایی از طریق صدور اجراییه توسط خود سازمان راساً قابل وصول شناخته شده است. چنان که به ماده 50 مراجعه شود مطالبات سازمان ناشی ازاجرای موادی از قانون مانند ماده 65 که به موضوع حوادث کار و هزینه هایی که سازمان در این راستا متحمل می‌شود در زمره مطالباتی دانسته شده که با توسل به ماده 50 قابل وصول است. بدیهی است در صورتی که قائل به این شویم که مطالبات سازمان ناشی از اجرای ماده 65 و 66 قانون یعنی هزینه هایی که در مورد حوادث کار صورت می دهد فقط از کارفرمای مقصر قابل وصول است در این صورت سازمان باید این هزینه ها را از محل حق بیمه هایی که از بیمه شدگان دیگر دریافت داشته صورت دهد که بدون تردید چنین ترتیبی مد نظر قانونگذار نبوده است بلکه وی با وقوف کامل از تعهداتی که سازمان در قبال بیمه شده به خصوص در بحث حوادث کار دارد و ب. ت. ب. ضرورت اقدام سریع سازمان در این قبیل موارد در ارائه خدمات به بیمه شده وی را ملزم ساخته که نخست به درمان بیمه شده پرداخته و خدماتی مانند پرداخت غرامت دستمزد و یا برقراری مستمری از کارافتادگی حسب مورد را ارائه کند سپس به مقصر حادثه مراجعه نماید. 7- افزون بر آن تبصره نخست ماده 66 قانون تامین اجتماعی، به صراحت آورده که مقصر و نه گفته کارفرما یا کارفرمای مقصر، می‌تواند با پرداخت معادل ده سال مستمری موضوع این ماده به سازمان از این بابت بری الذمه شود. بر این پایه در حقیقت نظر قانونگذار بر این بوده که به طور کلی به سازمان اختیار دهد به وصول مطالبات خود که در ماده 66 قانون آمده از طریق ماده 50 آن مبادرت ورزد و اگر به نظر می‌رسد که در خود ماده 66 این موضوع صراحت ندارد خطایی سهوی و نگارشی است و بدون تردید هدف این نبوده که میان اشخاصی که در بروز حادثه مقصر بوده اند، تفاوتی قائل شود و یکی را ملزم به جبران خسارت سازد و دیگری را از ایفای این تکلیف قانونی و جبران خسارت وارده مبرا کند. 9- مطابق با مقررات عام مسئولیت مدنی، می توان به هر شخصی که تقصیر وی موجب ورود خسارت شده مراجعه و طلب خسارات وارده را نمود، اعم از اینکه کارفرما باشد یا نباشد. این موضوع به وضوح در کتاب ضمان قهری و مسئولیت مدنی مرحوم کاتوزیان آمده است. بنابراین در هنگامی که به موجب گزارش های بازرسی مقصر یا مقصران حادثه مشخص شده و سازمان می‌تواند با استناد به آن به کارفرمای مقصر رجوع کند، با وجود اینکه سهم بیشتری از حق بیمه کارگر را نیز پرداخت می کند، به طریق اولی باید مجاز باشد که به سایر مقصران حادثه نیز برای وصول مطالباتش مراجعه نماید. 10- افزون بر آن ب. ت. ب. اینکه طبق ماده 30 قانون بیمه مصوب 1316 نیز، بیمه گر را در حدودی که خسارات وارده را قبول یا پرداخت می کند، در مقابل اشخاصی که مسئول وقوع حادثه یا خسارت هستند، قائم مقام بیمه‌گذار شناخته، بر این مبنا سازمان نیز که هزینه های درمان بیمه شده را پرداخته و حسب مورد اقدام به برقراری مستمری وی و ارائه سایر می‌نماید، قائم مقام وی محسوب و از این رو باید بتواند به وصول هزینه های مصروفه از مقصر بپردازد. ب. ت. ب. جمیع جهات مذکور بند 38 دستورالعمل مورد اعتراض بر مبنای قانون تامین اجتماعی به خصوص مواد 50 و 66 آن همچنین با استنباط از مفاد قانون کار از جمله ماده 12 آن اصدار یافته که ضمن تعریف مفهوم کارفرما مقرر داشته در فرضی که کارگاه واگذار می‌شود، کارفرمای جدید قائم مقام وی شناخته می‌شود، بنابراین بخشنامه مورد اعتراض در انطباق کامل با قوانین و مقررات حاکم قرار دارد. ب. ت. ب. دلایل مذکور رد دادخواست و دعوای شاکی م. ا.." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 17/1/1400 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. 1- ماده 50 قانون تامین اجتماعی مصوب 1354 مبین این امر است که مطالبات سازمان تامین اجتماعی بابت حق بیمه و خسارت های تاخیر و جریمه های نقدی که ناشی از اجرای این قانون یا سایر قوانین باشد و همچنین هزینه های انجام شده طبق مواد 66، 90 و دیگر مواد قانون تامین اجتماعی، در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم الاجراست که به وسیله مامورین اجرایی سازمان قابل وصول م. ب.. لذا فراز اول ماده 50 قانون مذکور ناظر به حق بیمه و متفرعات آن است که قطعاً مخاطب آن کارفرماست و فراز دوم آن ماده ناظر به هزینه های انجام شده است که در این خصوص مخاطب و متعهد سازمان الزاماً کارفرما نیست بلکه هر شخصی است که برای سازمان تامین اجتماعی هزینه ایجاد کرده باشد. 3- هدف قانون گذار از وضع ماده 66 قانون تامین اجتماعی این بوده هر شخصی که عامل حادثه است و در به وجود آوردن حادثه ای که موجب هزینه برای سازمان تامین اجتماعی شده، مقصر باشد باید مسئول جبران خسارت وارده شود و خسارت وارده به سازمان مذکور را جبران نماید. بنابراین محدود نمودن آن به صرف کارفرما مغایر هدف قانونگذار است. ب. ت. ب. تبصره ماده 66 و مفاد ماده 50 قانون تامین اجتماعی مصوب سال 1354، بند 38 مصوبه معترض عنه با مواد قانونی مذکور مغایرت ندارد و ابطال نشد. محمدکاظم بهرامی- رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری