اعتراض رییس دیوان عدالت اداری به رای شماره 140431390000911275 مورخ 1404/4/22 هیات تخصّصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت

شماره دادنامه: 140431390001543749 تاریخ دادنامه: 1404/6/25 شماره پرونده: 0207710 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع: اعتراض رییس دیوان عدالت اداری به رای شماره 140431390000911275 مورخ 1404/4/22 هیات تخصّصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری خلاصه گردشکار: شرکت مخابرات ایران در سال گذشته به موجب دادخواست تقدیمی و متعاقباً آقای … به وکالت از شرکت مذکور، تقاضای ابطال بند 1 تصویب‌نامه شماره 46218/12006 مورخ 1391/1/28 هیات وزیران را در دیوان عدالت اداری مطرح کرده بود. متن مقرره مزبور به شرح زیر است: "1- سرمایه‌گذاری شرکت مخابرات ایران در شرکت خدمات هوایی پُست و مخابرات (پیام) براساس صورت های مالی حسابرسی شده شرکت خدمات هوایی پُست و مخابرات (پیام) در سال واگذاری شرکت مخابرات ایران و برابر مبلغ اعلام شده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی به حساب بدهی دولت به شرکت مخابرات ایران منظور و طی مدّت پنج سال از محل بدهی‌های خریداران شرکت مخابرات ایران به دولت یا از محل وجوه حاصل از اعطای پروانه به شرکت مخابرات ایران تسویه و تمام سهام شرکت پیام به سازمان پُست دولتی منتقل گردد." در شکایت مطروحه از سوی شرکت مخابرات ایران اعلام شده بود که پس از واگذاری شرکت مخابرات به بخش خصوصی، دولت به موجب مقرره مورد شکایت حکم به سلب مالکیت شرکت مخابرات نسبت به شرکت پیام صادر کرده و مقرّر نمود که احتساب سرمایه‌گذاری های شرکت مخابرات در شرکت پیام براساس نرخ زمان واگذاری شرکت مخابرات به بخش خصوصی باید انجام شود که وضع این احکام خارج از حدود اختیارات هیات وزیران و متضمّن عطف به ماسبق کردن مفاد مقرره مورد اعتراض است و حتّی در فرض تصویب قانون اساسنامه شرکت ملّی پُست جمهوری اسلامی ایران در سال 1395 و دولتی اعلام کردن شرکت پیام نیز چون مقرره مورد شکایت قبل از تصویب قانون فوق و پیش از ایجاد شرایط لازم برای وضع مقرره مورد اعتراض به تصویب رسیده، تأثیری در بی اعتباری حکم مقرر در بند 1 تصویب‌نامه هیات وزیران ندارد. در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 54082/104482 مورخ 1403/7/15 اعلام کرد که: "1- براساس تبصره ماده 5 قانون اساسنامه شرکت ملّی پُست، صد درصد سهام شرکت خدمات هوایی پیام متعلّق به شرکت ملّی پُست است. لذا ابطال مصوبه مورد شکایت که در حال حاضر اجرا شده خدشه‌ای به مالکیت شرکت وارد نکرده و در این خصوص بلااثر است. 2- شاکی ادعا دارد از آنجا که مالکیت بخشی از سهام شرکت خدمات هوایی پُست و مخابرات ایران با شرکت مخابرات ایران بوده است، انتقال سهام یا مالکیت شرکت پیام باید با احتساب همه اموال، دارایی و سهام متعلّق به آن شرکت به میزان قدرالسهم شرکت مخابرات صورت پذیرد و نه بخشی از این اموال. چرا که هیات وزیران صلاحیت تصویب مصوبه دایر بر سلب مالکیت خصوصی و انتقال آن به دولت را به صورت تبرعی و بدون جبران خسارت ندارد. در این خصوص لازم به ذکر است که اولاً مالکیت شرکت ملّی پُست بر سهام شرکت پیام به میزان قدرالسهم شرکت مخابرات نه به سبب مصوبه هیات وزیران بلکه با تصویب قانون اساسنامه شرکت ملّی پُست و وفق تبصره ماده 5 مسجّل شده است. براساس این تبصره: «راهبری شرکت حاکمیتی خدمات هوایی پیام که صد درصد سهام آن به این شرکت تعلّق دارد، با وزارت است.» ثانیاً قانون مؤخر بر مصوبه مورد شکایت هیچ حکمی درخصوص بدهی دولت به شرکت مخابرات در ازای مالکیت سهام آن مقرّر نداشته است که حسب منطق حقوقی عدم بیان در مقام بیان به منزله بیان مقنّن در این خصوص است که در این مورد عدم استحقاق شرکت مخابرات نسبت به سهام و اموال شرکت پیام مدلول صریح حکم مقنّن به شمار می‌رود. لذا ادعای شاکی دایر بر این که نسبت به اصل انتقال سهام شکایتی نداشته ولی در مورد بدهی و جبران خسارات ناشی از آن اعتراض دارد وارد نیست. به عبارت دیگر مقنّن در مقام تنفیذ انتقال مالکیت سهام شرکت پیام به دولت هیچ قید و شرطی را بیان نداشته است و این امر به منزله تأیید بی قید و شرط مصوبه دولت و عدم اشتغال ذمه دولت نسبت به موارد ادعایی شاکی است. ادعای شاکی دایر بر این که سهام و همچنین اموال و دارایی های شرکت پیام به میزان قدرالسهم شرکت مخابرات متعلّق به آن شرکت پس از خصوصی سازی است، در صورتی قابل استماع است که این موضوع در صورت اموال و دارایی های منتقل شده ذکر شده باشد لیکن در این موضوع چنین سندی که مشعر بر انتقال سهام شرکت پیام در فرآیند خصوصی سازی شرکت مخابرات ایران باشد وجود نداشته و مصوبه هیات وزیران و همچنین تبصره ماده 5 قانون اساسنامه شرکت ملّی پُست به دلیل ایجاد شفافیت و احتراز از هرگونه ابهام، به مالکیت دولتی سهام این شرکت اشاره کرده‌اند." پس از وصول لایحه مذکور، شکایت فوق در قالب پرونده کلاسه 0300009 جهت رسیدگی به هیات تخصّصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات پس از بحث و بررسی موضوع در نهایت به موجب دادنامه شماره 140431390000911275 مورخ 1404/4/22 رای به رد شکایت صادر نمود. متن رای مذکور هیات تخصّصی به شرح زیر است : "براساس تصویب‌نامه شماره 46218/12006 مورخ 1391/1/28 هیات وزیران مقرّر شده است که سرمایه‌گذاری شرکت مخابرات ایران در شرکت خدمات هوایی پُست و مخابرات (پیام) براساس صورت های مالی حسابرسی شده شرکت خدمات هوایی پُست و مخابرات (پیام) در سال واگذاری شرکت مخابرات ایران و برابر مبلغ اعلام شده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی به حساب بدهی دولت به شرکت مخابرات ایران منظور و طی مدّت 5 سال از محل بدهی های خریداران شرکت مخابرات ایران به دولت یا از محل وجوه حاصل از اعطای پروانه به شرکت مخابرات ایران تسویه و تمام سهام شرکت پیام به سازمان پُست دولتی منتقل گردد. با عنایت به این که براساس تبصره ذیل ماده 5 قانون اساسنامه شرکت ملّی پُست جمهوری اسلامی ایران مصوّب 1395/4/13 با اصلاحات و الحاقات بعدی راهبری شرکت حاکمیتی خدمات هوایی پیام که صد درصد (100%) سهام آن به شرکت پُست تعلّق دارد با وزارت است و حکم مذکور مؤید مالکیت دولت بر شرکت حاکمیتی خدمات هوایی پیام است و ب. ت. ب. این که هیچ سندی دال بر انتقال سهام شرکت مذکور در فرآیند خصوصی سازی شرکت مخابرات وجود ندارد و مالکیت شرکت پُست بر سهام شرکت پیام با تصویب قانون مذکور و تبصره ذیل ماده 5 این قانون تثبیت شده است و از آنجایی که قانونگذار در مقام تنفیذ انتقال مالکیت سهام شرکت حاکمیتی پیام به دولت هیچ قید و شرطی را بیان نداشته و در قانون مؤخر بر تصویب‌نامه شماره 46218/12006 مورخ 1391/1/28 هیات وزیران اساساً حکمی در مورد بدهی دولت به شرکت مخابرات ذکر نشده است، از این رو به دلیل عدم مالکیت شرکت مخابرات بر سهام شرکت حاکمیتی پیام ایراد حقوقی و قانونی نیز به محاسبه سرمایه‌گذاری شرکت مخابرات در شرکت خدمات هوایی پُست و مخابرات (پیام) براساس صورت های مالی حسابرسی شده شرکت خدمات هوایی پُست و مخابرات (پیام) در سال واگذاری شرکت مخابرات وجود ندارد. در نتیجه به اتفاق آرای هیات تخصّصی اداری و امور عمومی، مقرره مورد شکایت مغایرتی با قوانین ندارد و مستنداً به بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی 1402/2/10 رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رأی ظرف بیست روز از تاریخ صدور از سوی رییس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. براساس ماده 93 قانون یادشده آراء هیات های تخصّصی و هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند 1 ماده 12 این قانون در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است." پس از صدور رای فوق، مدیرعامل و عضو هیات مدیره شرکت مخابرات ایران به موجب لایحه شماره 100/608231 مورخ 1404/5/12 و متعاقباً آقای … به وکالت از شرکت مخابرات به رای صادره اعتراض می‌کنند. متن اعتراض شرکت مخابرات ایران به شرح زیر است: "بسمه‌تعالی ریاست محترم دیوان عدالت اداری با سلام و تحیات الهی احتراماً به استحضار می‌رساند شرکت متبوع طی شکایتی به خواسته ابطال بند 1 تصویب‌نامه شماره 46218/12006 مورخ 1391/1/28 هیات وزیران در دیوان عدالت اداری اقدام به طرح دعوا نموده است که هیات تخصّصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری پس از رسیدگی به شکایت مزبور در نهایت به موجب دادنامه شماره 140431390000911275 مورخ 1404/4/22 حکم به رد شکایت مطروحه صادر نموده‌اند. ب. ت. ب. این که دادنامه مذکور و مقرره موضوع آن با موازین قانونی مختلف مغایرت داشته و صدور حکم به بقای اعتبار حقوقی مقرره فوق موجب ورود خسارات سنگین به شرکت مخابرات ایران به عنوان یکی از مهمترین شرکت های کشور می‌گردد، لذا برمبنای دلایل و مستندات زیر از محضر حضرتعالی تقاضا می‌شود تا نسبت به اعمال مقرّرات موضوع بند (ب) ماده 84 و یا ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه صدرالذکر دستور مقتضی و عنایت و بزرگواری لازم را مبذول فرمایید. ابتدایاً و در مقام تبیین موضوع، توضیح برخی از واقعیات مسلّم مربوط به این پرونده که بعضی از آنها متأسفانه و با کمال تعجب در رای هیات محترم تخصّصی مورد انکار قرار گرفته، ضروری است. اول این که براساس بند (ب) ماده 5 اساسنامه شرکت سهامی خاص خدمات هوایی پُست و مخابرات (پیام) مصوّب 1374/11/25 مجلس شورای اسلامی به صراحت و تصریح واضح قانونگذار، پنجاه درصد سهام شرکت پیام متعلّق به شرکت مخابرات ایران م. ب.. دوم براساس قرارداد مورخ 1388/8/19 سازمان خصوصی‌سازی با شرکت توسعه اعتماد مبین شرکت مخابرات ایران رسماً به بخش خصوصی واگذار گردیده و طبیعتاً از این تاریخ به بعد، شرکت پیام نیز به عنوان یکی از شرکت های زیرمجموعه مخابرات به شرکتی خصوصی تبدیل شده است. در این رابطه بیان این مطلب ضروری است که علی‌رغم طرح مباحثی در خصوص عدم امکان واگذاری شرکت پیام به بخش خصوصی به همراه شرکت مخابرات (که مبتنی بر مواردی مانند حاکمیتی بودن موضوع فعالیت شرکت پیام مطرح می‌شود)، به لحاظ حقوقی کوچکترین تردیدی در خصوص واگذاری این شرکت به بخش خصوصی به همراه شرکت مخابرات ایران در سال 1388 وجود ندارد. زیرا هیات وزیران قبل از انعقاد قرارداد واگذاری شرکت مخابرات ایران و براساس بند 2 تصویب‌نامه شماره 163955/ت36544هـ مورخ 1385/12/8 خود (با عنوان تعیین چهارچوب کلّی نحوه واگذاری شرکت های مخابراتی قابل واگذاری) صراحتاً اعلام کرده بود که از میان شرکت های زیرمجموعه شرکت مخابرات صرفاً شرکت ارتباطات زیرساخت قبل از واگذاری مخابرات باید به عنوان یک شرکت حاکمیتی از شرکت مخابرات منفک و به وزارت ارتباطات و فناوری اطّلاعات منتقل ‌شود و از سوی دیگر برمبنای تصویب‌نامه شماره 28627/ت39760هـ مورخ 1387/2/29 هیات وزیران (با عنوان اتّخاذ تصمیماتی در خصوص واگذاری شرکت مخابرات ایران) نیز مقرّر گردیده بود که: «وظایف و اختیارات حاکمیتی یاد شده در قانون تأسیس و قانون اساسنامه شرکت مخابرات ایران- مصوّب 1350 - به ترتیب مقرر در مصوبه شماره 76016/1901 مورخ 1382/4/24 شورای عالی اداری، خارج از موارد واگذاری بوده و مشمول این تصویب‌نامه نمی‌باشد» و برمبنای بند 9 مصوبه مورخ 1382/4/24 شورای عالی اداری که در تصویب‌نامه اخیرالذکر هیات وزیران به آن استناد شده، صراحتاً اعلام گردیده بود که: «ارایه کلّیه خدمات توسط شرکت های زیرمجموعه شرکت مخابرات ایران به عنوان شرکت مادرتخصّصی (به جز شرکت ارتباطات زیرساخت) باید به طور غیرانحصاری و به صورت رقابتی از طریق بخش غیردولتی انجام پذیرد» و مجموعه موازین حقوقی مذکور به روشنی دلالت بر این واقعیت دارد که در جریان واگذاری شرکت مخابرات ایران به بخش خصوصی، تنها یک شرکت (یعنی شرکت ارتباطات زیرساخت) به دلیل برخورداری از وظایف حاکمیتی از شمول واگذاری شرکت مخابرات به بخش خصوصی خارج شده و سایر شرکت های زیرمجموعه شرکت مخابرات (از جمله شرکت پیام) به همراه شرکت مخابرات به بخش خصوصی واگذار شده‌اند و جز مورد فوق (شرکت ارتباطات زیرساخت) که تخصّصاً از شمول واگذاری مخابرات خارج بوده، در ماده 3 قرارداد واگذاری شرکت مخابرات ایران به بخش خصوصی هیچ شرکت یا جزیی از موضوع معامله که مجموعه شرکت مخابرات ایران است، مستثنی نگردیده و نکته جالب توجه این است که حتی در گزارش مورخ 1389/6/7 هیات تحقیق و تفحّص مجلس شورای اسلامی درخصوص فرآیند واگذاری شرکت مخابرات که در جلسه مورخ 1389/9/30 مجلس قرایت شده، به واگذاری شرکت پیام به بخش خصوصی در جریان واگذاری شرکت مخابرات ایران تصریح شده و با وجود همه موارد فوق، در رای هیات محترم تخصّصی اعلام شده است که هیچ دلیلی مبنی بر واگذاری شرکت پیام به بخش خصوصی وجود ندارد! پس از بیان مقدمه فوق و اثبات این موضوع که در جریان واگذاری شرکت مخابرات ایران به بخش خصوصی در سال 1388 شرکت پیام نیز به همراه آن شرکت خصوصی شده است، باید به این موضوع پرداخت که دولت در سال 1391 و در اقدامی بسیار عجیب و مغایر با موازین حقوقی و مهم‌تر از همه بدون طی سازوکارهای مقرّر قانونی، اقدام به تملّک مجدد شرکت پیام و سلب مالکیت آن از شرکت مخابرات ایران نمود و در واقع هرچند مجلس شورای اسلامی در سال 1395 و براساس تبصره ذیل بند 11 ماده 5 قانون اساسنامه شرکت ملّی پُست جمهوری اسلامی ایران 100 درصد سهام شرکت پیام را متعلّق به شرکت پُست جمهوری اسلامی ایران (به عنوان شرکتی دولتی) اعلام کرد، ولی دولت محترم چهار سال قبل از تصویب قانون اخیرالذکر عملاً دست به همین اقدام زده و در واقع پس از آن که شرکت پیام را در سال 1388 براساس مصوبه هیات واگذاری و در قالب یکی ازشرکت های زیرمجموعه شرکت مخابرات به بخش خصوصی واگذار کرد، سه سال بعد و در سال 1391 مجدداً آن را تملّک نمود که مستند اصلی این موضوع مفاد پیشنهاد شماره 1/37487 مورخ 1390/8/17 وزیر وقت ارتباطات و فناوری اطّلاعات است که در متن تصویب‌نامه مورد شکایت هیات وزیران نیز به آن استناد شده و در این پیشنهاد به طور مشخص و برمبنای ماده 2 قانون اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی صراحتاً بر واگذاری و انتقال سهام شرکت مخابرات در شرکت پیام به شرکت پُست جمهوری اسلامی ایران تأکید شده است. اقدام مزبور هیات وزیران در تملّک مجدد شرکت پیام پس از واگذاری آن به بخش خصوصی از جهات مختلف مغایر با قانون است که به ترتیب به جهات مزبور اشاره می‌شود: 1- حکم مقرّر در ماده 2 قانون اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی که در پیشنهاد وزارت ارتباطات و فناوری اطّلاعات به آن استناد شده، ناظر به تقسیم فعالیت های اقتصادی به سه گروه اصلی است که دولت باید در فعالیت های گروه اول مالکیت خ. ر. ب. بخش تعاونی و خصوصی واگذار نماید و در فعالیت های گروه دوم صرفاً تا سقف مشخصی می‌تواند مالکیت داشته باشد و در فعالیت های گروه سوم نیز که جنبه حاکمیتی دارد تنها دولت می‌تواند به ایفای نقش بپردازد و فعالیت های مربوط به این گروه اصولاً قابل واگذاری به بخش تعاونی و خصوصی نیست. در مانحن‌فیه دولت با این ادعا که موضوع فعالیت شرکت پیام در حوزه اعمال حاکمیت (یعنی از فعالیت های اقتصادی گروه سوم) بوده و قابل واگذاری به بخش خصوصی نیست، مالکیت سهام این شرکت را از شرکت مخابرات ایران سلب کرده و در واقع شرکت پیام را با استناد به این محمل حقوقی مصادره نموده است. ولی باید توجه داشت که براساس قسمت ذیل ماده 2 قانون اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مقرر شده است که: «تشخیص، انطباق و طبقه‌بندی فعالیت ها و بنگاه های اقتصادی موضوع این ماده با هر یک از سه گروه {گروه های اول، دوم و سوم} به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی ‌و دارایی ظرف شش‌ ماه به تصویب هیات وزیران می‌‌رسد» و در اجرای حکم قانونی مذکور، آیین‌نامه‌ای با عنوان «آیین‌نامه اجرایی تشخیص، انطباق و طبقه‌بندی فعالیت ها و بنگاه های اقتصادی با هر یک از سه گروه اقتصادی مصرح در ماده (2) قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی» در تاریخ 1388/6/7 به تصویب هیات وزیران رسیده و در ماده 1 این آیین‌نامه مقرّر شده است که: «فعالیت ها و بنگاه های اقتصادی موضوع گروه سه ماده (2) قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مطابق بندهای زیر و به شرح جدول شماره (1) پیوست که تأیید شده به مُهر پیوست تصویب‌نامه هیات وزیران است، تعیین می‌شود» و در جدول شماره 1 پیوست تصویب‌نامه فوق که شامل عنوان 96 شرکت و نهاد فعال در گروه سوم از فعالیت های اقتصادی کشور است، نام شرکت پیام مشاهده نمی‌شود و این در حالی است که نام «شرکت ارتباطات زیرساخت» و «سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی» به عنوان دو نهاد حاکمیتی فعال در زمینه امور ارتباطاتی و مخابراتی در این جدول وجود دارد. از این رو در شرایطی که نام «شرکت پیام» در فهرست شرکتها و نهادهای فعال در گروه سوم فعالیت های اقتصادی به شرح جدول شماره 1 پیوست تصویب‌نامه مذکور وجود ندارد، اساساً دولت نمی‌تواند این شرکت را که خودش آن را به عنوان یک شرکت حاکمیتی به رسمیت نشناخته، سه سال بعد از واگذاری و به بهانه حاکمیتی بودن از شرکت مخابرات ایران منتزع کرده و آن را به بخش دولتی منتقل نماید. 2- براساس ماده 4 قانون محاسبات عمومی و ماده 4 قانون مدیریت خدمات کشوری، ایجاد شرکت دولتی یا با تصویب قانونگذار امکانپذیر بوده و یا از طریق مصادره یا ملّی اعلام شدن شرکت های خصوصی توسط دادگاه صالح ممکن است و در نتیجه دولت نمی‌تواند یک شرکت خصوصی (یعنی شرکت پیام) را بدون تصویب قانون و یا اخذ حکم از دادگاه صالح، رأساً تملّک کرده و به یک شرکت دولتی تبدیل نماید. 3- واگذاری شرکت مخابرات ایران (و شرکت پیام به عنوان یکی از شرکت های زیرمجموعه آن) به بخش خصوصی، ب. ت. ب. مفاد قرارداد واگذاری این شرکت در اجرای مقرّرات فصل پنجم قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوّب 1387/7/25 و براساس مصوبه مورخ 1388/5/10 هیات واگذاریِ موضوع ماده 39 قانون مذکور صورت گرفته و قانونگذار برمبنای ماده 20 قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران (که براساس ماده 30 قانون اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی تنفیذ شده و همچنان معتبر است) مقرّر نموده است که پس از آن که یک شرکت دولتی به بخش خصوصی واگذار شد، رسیدگی و اظهارنظر و اتّخاذ تصمیم در مورد شکایت اشخاص حقیقی و حقوقی از هریک از تصمیمات مربوط به امر واگذاری در صلاحیت هیات‌ داوری است و در ماده 10 قرارداد واگذاری شرکت مخابرات ایران نیز به صلاحیت این هیات تصریح شده است و در نتیجه دولت نمی‌توانسته است که در سال 1391 و بدون ارجاع موضوع به هیات داوری رأساً به تملّک مجدّد (و به بیان بهتر مصادره) شرکت واگذارشده پیام اقدام نماید. بنابراین قبل از طرح ایرادات وارد بر مقرره موضوع رای هیات محترم تخصّصی، باید به این موضوع توجه داشت که دولت در زمان وضع تصویب‌نامه شماره 46218/12006 مورخ 1391/1/28 و چهار سال قبل از تصویب قانون اساسنامه شرکت ملّی پُست جمهوری اسلامی ایران مصوّب 1395/4/13 در اصلِ موضوع تملّک مجدّد شرکت پیام که از شرکت های مشمول گروه سوم فعالیت های اقتصادی (شرکت های حاکمیتی) نبوده و بدون وجود قانون یا رای دادگاه صالح و یا ارجاع موضوع به هیات داوری از سوی دولت تملّک و به یک شرکت دولتی تبدیل شده، به لحاظ حقوقی اساساً فاقد هرگونه صلاحیتی بوده و در جریان این تملّک و مصادره اقدامی غیرقانونی انجام داده است و بنابراین طبیعی است که دولت نمی‌تواند در مورد یکی از آثار این اقدام غیرقانونی خود (که تأدیه حقوق شرکت مخابرات به عنوان مالک شرکت پیام است)، در قالب تصویب‌نامه 46218/12006 مورخ 1391/1/28 اقدام به ضابطه‌گذاری نماید. زیرا بدیهی است که یک اقدام غیرقانونی با وضع ضابطه توسط انجام‌دهنده آن اقدام غیرقانونی نمی‌تواند اعتبار حقوقی و مشروعیت پیدا ‌کند. در عین حال، حکم بعدی قانونگذار در ماده 5 قانون اساسنامه شرکت ملّی پُست جمهوری اسلامی ایران مصوّب 1395/4/13 مبنی بر اختصاص 100 درصد سهام شرکت پیام به دولت، ب. ت. ب. احکام مقرّر در مواد 2 و 4 قانون مدنی (مبنی بر لازم الاجرا شدن قوانین ظرف 15 روز از انتشار در روزنامه رسمی و منع عطف به ماسبق شدن قوانین جز در صورت تصریح قانونگذار) برخلاف برداشت هیات محترم تخصصی اصولاً ناظر به آینده بوده و کاشف از این نیست که اقدام غیرقانونی دولت در تملّک مجدّد شرکت واگذارشده پیام بدون طی سازوکارهای مقرّر قانونی، اقدامی صحیح بوده و به طور مشخص قانون مصوّب سال 1395 در خصوص قانونی بودن اقدامات دولت در فاصله زمانی بین سال 1391 (زمان سلب مالکیت مخابرات نسبت به شرکت پیام توسط دولت) تا سال 1395 (زمان اختصاص 100 درصد سهام شرکت پیام به دولت توسط قانونگذار) حکمی ندارد. از سوی دیگر، حتّی اگر مطابق نظر هیات محترم تخصصی قایل به این نظر باشیم که حکم مقرّر در ماده 5 قانون اساسنامه شرکت پُست جمهوری اسلامی ایران مصوّب سال 1395 مبنی بر اختصاص 100 درصد سهام شرکت پیام به دولت کاشف از صحیح بودن تملّک شرکت پیام توسط دولت در سال 1391 (ولو بدون طی سازوکار قانونی) است، باید به این مسأله توجه داشت که حتّی اعتقاد به چنین نظری لزوماً نمی‌تواند توجیه‌کننده اقدام خارج از حدود اختیار و خلاف قانون دولت در تصویب بند 1 تصویب‌نامه شماره 46218/12006 مورخ 1391/1/28 باشد که در پرونده منتهی به صدور دادنامه هیات تخصّصی اداری و امور عمومی مورد شکایت واقع شده است. زیرا دولت پس از تملّک مجدد شرکت پیام، در جریان وضع این بند مجدداً و به صورت یک طرفه شرایطی را برای تأدیه حقوق شرکت مخابرات به عنوان مالک قبلی شرکت پیام تعیین کرده و در واقع در این مصوبه درصدد آن بوده که مشخص نماید که در قبال تملّک مجدد شرکت پیام چه مابه ازایی را به شرکت مخابرات ایران به عنوان مالک این شرکت ارایه می‌نماید و صرف نظر از این که تصویب همین بند توسط دولت که در مقام تأدیه حقوق شرکت مخابرات در قبال تملّک مجدّد شرکت پیام به وسیله دولت صورت گرفته به روشنی دلالت بر این دارد که شرکت پیام در سال 1388 به بخش خصوصی واگذار شده و اینک دولت در قبال تملّک مجدّد آن حقوقی را برای شرکت مخابرات به عنوان مالک شرکت پیام در نظر می‌گیرد، باید به این موضوع توجه نمود که با این حال، تصویب بند 1 تصویب‌نامه شماره 46218/12006 مورخ 1391/1/28 به دلایل مختلف خلاف قانون و خارج از حدود اختیار هیات وزیران بوده است که در ادامه به دلایل مزبور پرداخته می‌شود: 1- واگذاری شرکت پیام به عنوان بخشی از شرکت مخابرات به بخش خصوصی در سال 1388، در قالب اخذ مصوبه از هیات واگذاری و انجام معامله توسط سازمان خصوصی سازی به عنوان نماینده دولت با شرکت توسعه اعتماد مبین به عنوان بخش خصوصی بوده و براساس ماده 219 قانون مدنی که در مقام بیان یکی از قواعد عمومی قراردادها وضع شده، عقودی که بر طبق قانون واقع شده باشد بین متعاملین و قایم مقام قانونی آنها لازم الاتباع است. مگر این که به رضای طرفین اقاله و یا به علل قانونی فسخ شود و ب. ت. ب. این که در ماده 11 قرارداد واگذاری شرکت مخابرات ایران موارد مربوط به اقاله یا فسخ این قرارداد مشخص شده و انجام اقاله یا فسخ قرارداد منوط به تشخیص سازمان خصوصی سازی و انجام اقداماتی مانند حسابرسی ویژه و جبران خسارات و ... شده است، بنابراین دولت اختیاری نداشته است که از طریق وضع بند 1 تصویب‌نامه شماره 46218/12006 مورخ 1391/1/28 به صورت یک جانبه و بدون اخذ نظر از طرف معامله، در قرارداد لازم الاجرای خود با شرکت توسعه اعتماد مبین تغییر ایجاد کرده و بدون طی تشریفات مربوط به فسخ و اقاله بخشی از موضوع معامله را به خود برگردانده و خودش نیز به تعیین حقوق طرف معامله در قبال بخش سلب شده از موضوع قرارداد اقدام نماید و بدیهی است که این اقدام دولت با حکم مقرر در ماده 10 قانون مدنی (اصل آزادی قراردادها) و ماده 183 قانون مدنی (در مورد اعمال اراده طرفینی در انعقاد یا انحلال عقد) نیز مغایر است. 2- براساس بند 1 تصویب‌نامه شماره 46218/12006 مورخ 1391/1/28 هیات وزیران مقرِّر شده است که دولت در قبال انتقال سهام شرکت پیام از شرکت مخابرات به شرکت پُست، مبلغی را به میزانی که وزارت امور اقتصادی و دارایی تعیین می‌کند، آن هم به نرخ سال واگذاری شرکت مخابرات (1388) و البته طی پنج سال و در قالب تهاتر با بدهی‌های خریداران شرکت مخابرات و یا وجوه حاصل از اعطای پروانه به این شرکت تأدیه می‌نماید که همان طور که ملاحظه می‌شود مفاد این شرایط کاملاً یک طرفه و به نفع دولت بوده و البته در شرایطی که دولت به عنوان طرف قرارداد با خریداران شرکت مخابرات خودش را در مقام تعیین‌کننده شرایط قرار داده، اساساً انتظاری هم جز این نیست که چنین شرایط یک طرفه و ظالمانه‌ای را در قالب وضع یک تصویب‌نامه به خریداران این شرکت تحمیل نماید. با این حال باید توجه داشت که اولاً ارزش شرکت پیام در زمان تملّک مجدّد آن باید توسط کارشناسان رسمی دادگستری تعیین شود و وزارت امور اقتصادی و دارایی به عنوان یکی از دستگاه های زیرمجموعه دولت مرجع بی طرفی برای ارزیابی ارزش این شرکت نیست. ثانیاً ب. ت. ب. موازین قانونی مختلف از جمله ماده 522 قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی که متضمّن پیش‌بینی امکان دریافت خسارات تأخیر تأدیه به دلیل کاهش ارزش پول است، اصولاً ایفای تعهّدات باید به نرخ روز صورت بگیرد و دولت نمی‌تواند شرکت پیام را در سال 1391 تملّک کرده و بهای این شرکت را به نرخ سال 1388 به شرکت مخابرات ایران به عنوان مالک این شرکت بپردازد و بدیهی است که براساس اصل انصاف و عمومات قانون مدنی هرگونه افزایش در بهای مبیع که در ید مشتری حاصل شود، باید به وی تأدیه گردد و افزایش ارزش شرکت پیام در فاصله سال های 1388 تا 1391 نیز باید در تعهّدات دولت در قبال شرکت مخابرات ایران لحاظ گردد. ثالثاً تعیین مهلت پنج ساله برای ایفای تعهّدات دولت در قبال شرکت مخابرات فاقد مبنای قانونی است و اصل بر حال بودن تعهدات بوده و تعیین اجل برای ایفای تعهّدات نیز برمبنای ماده 394 قانون مدنی باید حاصل توافق طرفین باشد که در مانحن فیه چنین توافقی وجود ندارد. توجه به مراتب مذکور و با عنایت به این که وضع بند 1 تصویب‌نامه شماره 46218/12006 مورخ 1391/1/28 هیات وزیران به جهات مختلفی که به آنها پرداخته شد خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است، لذا استدعا دارم که برمبنای صلاحیت مقرّر برای حضرتعالی در بند (ب) ماده 84 و یا ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به ارجاع اعتراض به دادنامه شماره 140431390000911275 مورخ 1404/4/22 هیات تخصّصی اداری و امور عمومی به آن هیات محترم جهت بررسی ایرادات مذکور، دستور مقتضی صادر فرمایید. قبلاً از عنایات شما سپاسگزارم." رییس دیوان عدالت اداری با پذیرش استدلال های مصرّح در لایحه مذکور، رسیدگی به اعتراض مطروحه را در اجرای مقرّرات بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری به هیات تخصّصی اداری و امور عمومی ارجاع نمود که پس از طرح موضوع در جلسه مورخ 1404/5/27 آن هیات، اکثریت اعضای هیات تخصّصی اعتراض فوق را وارد تشخیص داده و اقلیت اعضای هیات تخصّصی نیز رای را قابل ایراد ندانستند و پس از تنظیم نظریه اکثریت و اقلیت، موضوع در جلسه مورخ 1404/6/25 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد، مورد بحث و بررسی قرار گرفت و در نهایت اکثریت اعضای هیات عمومی به شرح زیر به صدور رای مبادرت نمودند: رای هیات عمومی اولاً براساس بند (ب) ماده 5 اساسنامه شرکت خدمات هوایی پُست و مخابرات (پیام) مصوّب 1374/11/25 ، پنجاه درصد سهام شرکت مزبور متعلّق به شرکت مخابرات بوده و این شرکت در جریان واگذاری شرکت مخابرات و به عنوان زیرمجموعه‌ای از شرکت مخابرات به بخش خصوصی واگذار شده است. زیرا براساس تصویب‌نامه‌های شماره 163955/ت36544 هـ مورخ 1385/12/8 و شماره 28627/ت39760 هـ مورخ 1387/2/29 هیات وزیران و مصوبه مورخ 1382/4/24 شورای عالی اداری و فهرست پیوست جدول شماره 1 آیین‌نامه اجرایی تشخیص، انطباق و طبقه بندی فعالیت ها و بنگاه های اقتصادی مندرج در ماده 2 قانون اجرای سیاست های کلّی اصل 44 قانون اساسی، قبل از انعقاد قرارداد واگذاری شرکت مخابرات به بخش خصوصی صرفاً «شرکت ارتباطات زیرساخت» و «سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی» از میان شرکت ها و اجزای زیرمجموعه شرکت مخابرات ایران واجد جنبه حاکمیتی تشخیص داده شده و از شمول واگذاری شرکت مخابرات ایران به بخش خصوصی استثناء گردیده‌ است و در نتیجه ب. ت. ب. ماده 3 قرارداد واگذاری شرکت مخابرات ایران، کلّیت شرکت فوق با تمام زیرمجموعه‌های آن از جمله شرکت پیام به بخش خصوصی واگذار شده و حتّی در گزارش مورخ 1389/6/7 هیات تحقیق و تفحّص مجلس شورای اسلامی در خصوص واگذاری شرکت مخابرات نیز به واگذاری سهام شرکت پیام به بخش خصوصی در جریان واگذاری شرکت مخابرات تصریح گردیده است و در نتیجه این که در رای هیات تخصّصی و به عنوان استدلال اصلی این رای اعلام شده است که: «هیچ سندی دال بر انتقال سهام شرکت پیام در فرآیند خصوصی سازی شرکت مخابرات وجود ندارد» گزاره‌ای کاملاً مردود و اشتباه است. ثانیاً سه سال پس از آن که شرکت مخابرات براساس مصوبه مورخ 1388/5/10 هیات واگذاری و برمبنای قراردادی که در اجرای این مصوبه منعقد شد، به همراه زیرمجموعه‌های آن از جمله شرکت پیام به بخش خصوصی واگذار گردید، مجموعه دولت به این نتیجه رسید که واگذاری شرکت پیام به همراه مخابرات به بخش خصوصی به دلیل حاکمیتی بودن شرکت پیام امری غلط و واجد اشکال بوده و د. ا. م. و با وجود این که براساس ماده 20 قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران (تنفیذ شده براساس ماده 30 قانون اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی) صراحتاً مقرّر شده است که: «رسیدگی، اظهارنظر و اتّخاذ تصمیم در مورد شکایت اشخاص حقیقی و حقوقی از هریک از تصمیم ها در امر واگذاری در صلاحیت هیات داوری است» و علی‌رغم این که در ماده 10 قرارداد واگذاری شرکت مخابرات ایران نیز مقرّر شده بود که: «کلّیه اختلافات و دعاوی فی مابین متعاملین ناشی از تفسیر و تعبیر اجرای این قرارداد و رسیدگی و اظهارنظر و اتّخاذ تصمیم در امر واگذاری طبق مادتین 20 و 23 قانون برنامه سوم توسعه و ماده 30 قانون اجرای سیاست های کلّی اصل 44 قانون اساسی در هیات داوری حل و فصل خواهد شد»، خود هیات وزیران رأساً و بدون طرح موضوع در هیات داوری به وضع بند 1 تصویب‌نامه شماره 46218/12006 مورخ 1391/1/28 اقدام نمود و براساس بند مذکور اعلام کرد که تمام سهام شرکت پیام از شرکت مخابرات به شرکت پُست جمهوری اسلامی ایران منتقل می‌شود. ثالثاً ب. ت. ب. این که شرکت مخابرات به لحاظ تصویب قانون اساسنامه شرکت ملّی پُست جمهوری اسلامی ایران مصوّب سال 1395 و اعلام دولتی بودن شرکت پیام توسط قانونگذار در حال حاضر در خصوص اصل این شرکت ادعایی ندارد و در دادخواست تقدیمی خود نیز به این مسأله تصریح کرده است، لذا مفاد بند 1 تصویب‌نامه موضوع رای هیات تخصّصی صرفاً از این جهت مورد شکایت قرار گرفته است که هیات وزیران در بند مزبور به صورت یک طرفه نحوه تأدیه حقوق شرکت مخابرات را در قبال سلب مالکیت این شرکت نسبت به سهام شرکت پیام مشخص کرده و این بند از این جهت واجد ایراد است که قرارداد واگذاری شرکت مخابرات ایران و شرکت پیام به عنوان زیرمجموعه این شرکت به بخش خصوصی در هر حال واجد عنوان «قرارداد» است و براساس ماده 183 قانون مدنی (به عنوان یکی از قواعد عمومی قراردادها) هر قراردادی حاصل اراده طرفین بوده و برمبنای ماده 219 این قانون (به عنوان یکی دیگر از قواعد عمومی قراردادها) هر قراردادی جز در فرض اقاله یا فسخ به علّت قانونی نسبت به متعاملین و ی. ق. م. قانونی آنها لازم الاجراست و لذا دولت به عنوان ی. ا. ط. قرارداد واگذاری شرکت مخابرات این صلاحیت را نداشته است که از طریق وضع تصویب‌نامه و به صورت یک طرفه به تغییر در مفاد این قرارداد لازم الاجرا بپردازد و یکی از اجزای موضوع این قرارداد (یعنی سهام شرکت پیام) را از طرف قرارداد باز پس گرفته و سپس در قبال باز پس گرفتن جزء مزبور، حقوقی را (و البته مطابق نظر خود) برای طرف دیگر قرارداد تعیین کند. به علاوه براساس بند 1 تصویب‌نامه مذکور اعلام شده است که سرمایه‌گذاری شرکت مخابرات ایران در شرکت پیام براساس صورت های مالی مربوط به سال واگذاری شرکت مخابرات ایران (یعنی سه سال قبل از وضع تصویب‌نامه) و برمبنای مبلغی که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تعیین می‌شود ظرف پنج سال پرداخت خواهد شد که ب. ت. ب. این که تعیین میزان سرمایه‌گذاری شرکت مخابرات ایران در شرکت پیام در فرض حدوث اختلاف اساساً در صلاحیت هیات داوری و مراجع قضایی است، هیات وزیران این اختیار را نداشته که به جای مراجع مزبور وزارت امور اقتصادی و دارایی را به عنوان مرجع تعیین ارزش سرمایه‌گذاری های شرکت مخابرات ایران در شرکت پیام قرار داده و در عین حال وزارت مزبور را مکلّف به تعیین ارزش این سرمایه‌گذاری ها براساس نرخ سال 1388 نماید. ب. ت. ب. مجموعه دلایل فوق، اعتراض رییس دیوان عدالت اداری به رای شماره 140431390000911275 مورخ 1404/4/22 هیات تخصّصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام تأیید بند 1 تصویب‌نامه شماره 46218/12006 مورخ 1391/1/28 هیات وزیران صادر شده، وارد است و براساس جواز حاصل از بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری، اطلاق بند مذکور از تصویب‌نامه اخیرالذکر در حدی که متضمّن تعیین چگونگی محاسبه مبلغ سرمایه‌گذاری شرکت مخابرات ایران در شرکت پیام و احتساب این مبلغ به نرخ سال واگذاری (سال 1388) است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم ‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. / احمدرضا عابدی رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری